La ONU en la encrucijada: una Asamblea para renovarse y dar respuestas a un mundo en crisis

Nueva York, centro del mundo. En esta semana, los 193 países que componen las Naciones Unidas, los observadores y sus organismos aliados se reúnen en la Asamblea General anual, la mayor cita diplomática que existe. Que los estados se emplacen para hablar a las orillas de Turtle Bay debería ser siempre una gran noticia, una inyección de energía que demuestre que las cosas se pueden hacer con la palabra y la voluntad, pero lo cierto es que el encuentro de ese año, el número 79, navega entre la apatía y la angustia. La ilusión se ve menos cuando el planeta tiene las venas abiertas.  

Estamos ante uno de los años más difíciles de la Historia reciente, especialmente por la ofensiva de Israel en Gaza, a la que se suman la invasión rusa de Ucrania o la guerra civil sudanesa. Vuelven los aires de Guerra Fría, los bloques y las enemistades pasadas, con peligro de que conflictos nacionales se conviertan en regionales -si no lo son ya-, con el planeta regastado y con el multilateralismo como herramienta para solventar conflictos en horas bajas, bajísimas. 

Y, sin embargo, este año la ONU trae consigo un soplo de esperanza especial, una apuesta como no se ha visto en esta generación para mirar adelante, diseñar el porvenir, reformar la propia institución y cambiar, con hechos, este sombrío escenario. El Pacto por el Futuro, una declaración que busca proporcionar un modelo sobre cómo abordar cuestiones críticas, de conflictos armados al cambio climático, de la regulación de la Inteligencia Artificial a la reforma del propio Consejo de Seguridad de la ONU. Eso es nuevo. Es el fruto de tres años de trabajo. Es el resultado de una pelea intensa entre naciones. No es una cosa menor. 

Por el principio: qué es la AGNU o la UNGA

La Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU, por sus siglas en español o UNGA, en inglés) es la cumbre anual de líderes mundiales que se lleva a cabo durante casi ocho décadas, desde la fundación del organismo internacional en San Francisco (Estados Unidos). Es un lugar para discursos (de 15 minutos, se supone, pero hay memoria de los maratonianos de Fidel Castro o Muamar el Gadafi), sesiones privadas entre países y reuniones grupales por temáticas. 

Cuando se creó la ONU en 1945, tras la Segunda Guerra Mundial, contaba originalmente con 51 miembros, que desde entonces han aumentado a 193. Hablarán 87 jefes de Estado, tres vicepresidentes, dos príncipes herederos, 45 jefes de Gobierno, ocho jefes adjuntos de Gobierno, 45 ministros y cuatro jefes de delegación de rango inferior, porque hay países que muestran su descontento con la ONU enviando a segundones, como hacen China o Rusia. También intervienen los dirigentes de los dos Estados observadores no miembros existentes (Palestina y la Santa Sede) y un miembro observador, la Unión Europea. Ni un 20% de esos ponentes serán mujeres. 

Es tradición que Brasil sea siempre el primer Estado en hablar y esto se debe a que en los primeros años del organismo, fue quien dio el paso y subió al estrado cuando otros países se mostraron reacios a hacerlo. Un homenaje a su valor, con el que arrancar los discursos, este martes. Le seguirá Estados Unidos. España, por ejemplo, interviene ya el miércoles. 

Cada reunión de alto nivel que marca el inicio de la sesión anual de la Asamblea General tiene un tema, al que los líderes suelen hacer una breve referencia antes de pasar a hablar de lo que quieran. El de este año es: "No dejar a nadie atrás: actuar juntos para promover la paz, el desarrollo sostenible y la dignidad humana para las generaciones presentes y futuras".

Mirando al futuro

Antonio Guterres, el secretario general de la organización, insiste en que este año hay que hacer una apuesta "única en una generación". Viene de lejos: en 2021, en plena pandemia y con la ONU habiendo cumplido 75 años, el portugués llamó al mundo a cambiar la dinámica aislacionista, a darle una vuelta a la gobernanza global y a comprometerse con soluciones comunes. No declaraciones ampulosas, sino hechos. Reclamaba y se le reclamaba solidaridad mundial, una red inclusiva, mitigar las amenazas transnacionales y ofrecer resultados a las personas y al planeta. 

Pasado este tiempo, es hora de convertir esa visión en realidad. "Tengo un mensaje primordial: un llamamiento a los Estados miembros a un espíritu de compromiso", lanzó al inicio de esta semana especial. Es un verdadero punto de inflexión, una búsqueda de soluciones sobre cómo la ONU debe adecuarse a su propósito, sobre la base de que hay desafíos que no pueden ser resueltos por una sola nación o un puñado de naciones. 

El Pacto por el Futuro, el documento que sale de esta cumbre, se plantea, así, como una toma de conciencia internacional y una llamada a aplicar acciones concretas, hasta 56, recogidas ya en un documento de 46 páginas que ha pasado por cuatro revisiones que ha costado mucho pulir. 

El choque más importante en las negociaciones no va de este a oeste (aunque Rusia se ha convertido en un gran obstáculo), sino de norte a sur. Enfrenta a las naciones ricas que durante mucho tiempo han sido las forjadoras del orden mundial contra las naciones en desarrollo y poscoloniales, que ya no se conforman con ser receptores pasivos. 

Las primeras prefieren un enfoque fragmentado de la reforma global y preservar las prerrogativas de las que disfrutan en las instituciones internacionales, en particular la gobernanza económica global o el propio Consejo de Seguridad de la ONU. Las segundas quieren un sistema multilateral más igualitario que potencie su voz, su poder y sus intereses y pueda ofrecer alivio de la deuda, ayuda al desarrollo, oportunidades comerciales, financiación climática y acceso a tecnologías de vanguardia como la inteligencia artificial. Los gobiernos y los ciudadanos del Sur Global se han indignado por la indiferencia percibida del mundo rico hacia su difícil situación.

A este mar de fondo se suman los agoreros, que dicen que presentar una revolución interna como esta cuando hay tensiones geopolíticas de peso es inútil y hasta contraproducente. Los analistas Stewart Patrick y Minh-Thu Pham, del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, cuestionan esta mirada por "miope", porque pierde de vista tres elementos: que de las crisis también pueden surgir oportunidades, que hay "destellos de esperanza" en el documento de base que se está tratando y que "es imperativo" tener en la comunidad internacional una visión a largo plazo, y la de Guterres lo es, por más romántica que suene. 

¿Porque qué plantea en concreto el documento? Hay cinco objetivos de trabajo: promover el desarrollo sostenible y su financiación; promover la paz y la seguridad internacionales; apoyar la ciencia, la tecnología y la innovación digital; atender a los jóvenes y las generaciones futuras; y transformar la gobernanza global.

Respalda la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible -a sólo seis años de la fecha límite de cumplimiento, sólo el 17% de los objetivos están en vías de cumplirse, según la propia ONU- y promete cerrar la brecha financiera, que es un obstáculo importante para muchos Estados que esperan avanzar en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Reafirma, además, los objetivos climáticos del Acuerdo de París y promete intensificar los esfuerzos contra el calentamiento global, la pérdida de biodiversidad y la degradación ambiental. 

El pacto afirma, también, la obligación de todas las naciones de respetar la soberanía y la integridad territorial de las demás y las compromete a resolver sus disputas de manera pacífica. Insta a los Estados a combatir el terrorismo, proteger a los civiles en los conflictos armados, mejorar las emergencias humanitarias, mejorar las operaciones de paz de las Naciones Unidas, cumplir con las obligaciones de desarme, mitigar los riesgos de la inteligencia artificial y los sistemas de armas autónomas letales, buscar un mundo libre de armas nucleares y cumplir con las decisiones de la Corte Internacional de Justicia. Por último, compromete a sus firmantes a transformar la infraestructura institucional de la gobernanza global.

Está, también, lo que se ha dejado por el camino. Ha habido desacuerdos de fondo que amenazan la aprobación y se pusieron más de 200 quejas al texto en la primera semana desde que se publicó el primer borrador, en agosto. La financiación de la cooperación a las acciones climáticas y la promesa de abandonar las armas nucleares son piedras de toque clave. 

Los países en desarrollo han presionado mucho para que el documento incluya promesas de reforma del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para ayudarlos a obtener un acceso más fácil a la financiación, pero los más ricos, encabezados por Estados Unidos, se han negado a ofrecer concesiones verdaderamente significativas en este asunto. 

Ese ha sido el mayor dolor de cabeza, pero no el único, porque ha habido pequeñas pero persistentes peleas sobre otros temas. Por ejemplo, Rusia se ha mostrado abiertamente escéptica respecto de toda la iniciativa y ha sido la más resistente a que el pacto diga algo serio sobre el desarme nuclear, como se pretendía. Los principales productores de energía han logrado, también, que el lenguaje sobre los combustibles fósiles y el cambio climático en el documento se diluya, hasta el punto de que las formulaciones son a menudo menos ambiciosas que las de textos anteriores de la ONU. La realpolitik en pleno funcionamiento. 

"Esos cambios son esenciales para permitir que las Naciones Unidas enfrenten mejor las amenazas que apenas se percibían (si es que se percibían) en su fundación, para aprovechar las capacidades de la tecnología moderna y los actores no estatales, y para mejorar la representatividad, la rendición de cuentas y los recursos de sus principales órganos y agencias, incluidas las instituciones de Bretton Woods", exponen, pese a todo, los dos analistas norteamericanos, que reconocen que pueden parecer pasos poco mediáticos pero insisten en la hondura del logro que suponen. "Reiniciar, repensar, reimaginar", ese es el lema. Lo más difícil está por venir, que es la implementación de las medidas, el consenso entre los bloques y los países para que esto no quede en papel mojado. 

Sobre todos ellos, los cambios por realizarse y los que se han caído, los que aún se negocian y los que se pueden plantear en estos días, está la reforma del propio seno de la ONU para que todo se pueda ejecutar.

Cómo cambiar la ONU por dentro

Con voluntad política y disposición se puede hacer todo, el rosario de propuestas del documento, los objetivos 2030 y lo que se ponga por delante. También, por supuesto, una reforma seria de la forma en que se toman decisiones en la ONU y, en concreto, de su Consejo de Seguridad, un organismo fruto de los resultados de la Segunda Gran Guerra que se arrastra en pleno siglo XXI. 

Es el nudo diplomático más apretado, atrapada como está la organización en el debate de su propia relevancia como bloque y los versos sueltos que, en la práctica, son los países. Ahora se pacta que convertirlo en un ente "más representativo e inclusivo", pero hay que bajarlo a la arena. 

Muchos líderes mundiales -en particular de África y de potencias clave como Brasil, Alemania, India y Japón- pedirán este año, ya sin sordina, una reforma del Consejo, integrado por 15 miembros y encargado de mantener la paz y la seguridad internacionales. Es un tema que se ha debatido durante mucho tiempo en la Asamblea General, pero que ha cobrado fuerza en los últimos años después de que Rusia invadiera Ucrania en 2022 y luego utilizara su veto en el Consejo de Seguridad para bloquear cualquier acción del organismo. El debate se agudizó aún más con Estados Unidos, protegiendo igualmente a su aliado Israel de la acción del Consejo, bloqueando iniciativas que lo critiquen siquiera por sus acciones contra Palestina o llamen a un alto el fuego.

Las ideas de reforma incluyen la ampliación de la membresía del Consejo -añadiendo más poderes de veto permanentes o miembros elegidos a corto plazo- para reflejar mejor el mundo y limitar el veto, que actualmente tienen Estados Unidos, Rusia, China, Gran Bretaña y Francia, los estados con silla permanente en esa mesa. 

Cualquier cambio en la membresía del Consejo se debe realizar modificando la Carta Fundacional de las Naciones Unidas. Y ese paso necesita la aprobación y ratificación de dos tercios de la Asamblea General, incluidos los cinco poderes de veto actuales del Consejo de Seguridad. El documento que ahora se maneja plantea que el Consejo sea "más representativo, incluyente, transparente, eficiente, democrático y responsable", y los miembros parecen coincidir en el marco pero, ay, el problema es cuando se entra en detalles y se ve quién pierde voz y quién la gana. La ONU es lo que los miembros quiera que sea, por más cristos que se le echen encima a la organización por su inacción en determinados aspectos. 

Por ahora, negro sobre blanco se propone un conjunto de principios rectores para la reforma, entre ellos que cualquier ampliación debería "reparar la injusticia histórica contra África" y otras regiones "subrepresentadas" y equilibrar los objetivos de representatividad y eficacia. El pacto también reclama un acuerdo sobre las categorías de miembros del Consejo de Seguridad y sobre el alcance y los límites futuros del veto. Incluye una disposición para revisar periódicamente si el Consejo está "cumpliendo su mandato y sigue siendo apto para su propósito". 

E Importante: se exige la plena aplicación de una norma ya existente y no respetada que exige a los países que son parte en un conflicto abstenerse de votar en resoluciones que impliquen la solución pacífica de esa disputa, un compromiso que Rusia ha violado reiteradamente. Está por ver si sale porque, como desvela a la CNN el enviado de Eslovenia ante la ONU, Samuel Žbogar, ahora mismo el ambiente en el Consejo es "venenoso". 

Salud y clima

Más allá de la Cumbre del Futuro y de los debates sobre crisis individuales, la Asamblea General ofrece una plataforma para una serie de otras reuniones, que este año tiene dos apuestas fundamentales: la amenaza del aumento del nivel del mar y lo que la Organización Mundial de la Salud(OMS)  ha llamado una "pandemia silenciosa", o sea, la resistencia a los medicamentos antimicrobianos. 

La resistencia a los antimicrobianos (o RAM), se refiere a patógenos como bacterias, virus, hongos u otros parásitos que se han vuelto resistentes a los antibióticos. Otra pandemia, entiende la OMS, que está creciendo y provocando ya importantes costes sanitarios y económicos en todo el planeta. Según el Banco Mundial, genera pérdidas estimadas en un billón de dólares al PIB mundial cada año.

Como la resistencia a los antimicrobianos es multisectorial por naturaleza (afecta tanto a la salud humana como a la animal en un círculo vicioso destructivo), exige cooperación entre fronteras, industrias y sectores. Para que la reunión sea un éxito, se tratará de comprobar si los miembros acuerdan objetivos cuantificables y un mecanismo para supervisar su aplicación.

La segunda reunión de alto nivel de la agenda aborda la amenaza que plantea el aumento del nivel del mar, que constituye una crisis existencial para algunos Estados miembros, directamente. Para muchos países insulares, no cumplir el objetivo de limitar el calentamiento global a 1,5℃ por encima de las temperaturas preindustriales tendría consecuencias nefastas. 

"Los participantes trabajarán para desarrollar soluciones integrales y compromisos factibles para combatir la elevación del nivel del mar, así como garantizar un futuro resiliente y sostenible, incluso para los pequeños estados insulares en desarrollo y las zonas costeras bajas", informa la ONU.

Tres guerras de fondo

Un tema al que la mayoría de los líderes se referirán directamente será la guerra en Gaza, como es obvio. Las discusiones sobre la contienda consumieron a la ONU desde el otoño pasado hasta este verano. Es verdad que los debates se suavizaron un poco después de que EEUU presentase una resolución de alto el fuego (hasta ahora no implementada) en el Consejo de Seguridad en junio, pero los palestinos y sus aliados están obligando a que el tema, el "genocidio" de Gaza, vuelva a ocupar un lugar destacado en la agenda. No hay que mirar los fríos números: más de 41.400 muertos, 95.878 heridos, 10.000 desaparecidos bajo los escombros causados por los bombardeos y dos millones de desplazados internos.

El primer ministro israelí, Benjamin Netanyahu, que tiene una larga historia de discursos provocadores en la ONU, se dirigirá a la Asamblea General el día 26 y puede esperar una recepción extremadamente fría por parte de los demás miembros. Un factor imponderable es que un panel de tres jueces de la Corte Penal Internacional (CPI, que nace de Naciones Unidas) puede haber aprobado una orden de arresto para entonces. Podría ser inminente. 

En cambio, el presidente palestino, Mahmoud Abbas, que hablará el mismo día, recibirá muchas más simpatías, aunque con eso sólo no se salvan vidas. Al margen de ello, los países donantes se reunirán para hablar sobre el estado financiero de la UNRWA, la agencia de la ONU que ayuda a los palestinos, después de que Washington detuviera la financiación debido a las acusaciones israelíes de que algunos de sus trabajadores fueron cómplices de los ataques de Hamás del 7 de octubre de 2023. No ha habido pruebas de ello. 

Y está Ucrania. Los acontecimientos en Oriente Medio han eclipsado la guerra de agresión de Rusia en la ONU durante el último año. Los diplomáticos ucranianos se preocuparon cuando Eslovenia, que ocupa la presidencia rotatoria del Consejo de Seguridad en septiembre, no programó una reunión del órgano para que coincidiera con esta semana de alto nivel. 

Después de la presión ejercida por Kiev y sus socios, ahora habrá una sesión del Consejo sobre la guerra este mismo 24 de septiembre y el presidente Volodimir Zelenski tiene previsto hablar ante el Consejo, la Asamblea y en la Cumbre del Futuro. Pero es probable que los miembros no occidentales de la ONU, que han cuestionado cada vez más el valor de las conversaciones de la organización en esa crisis, se ciñan a los llamamientos pro forma a una rápida solución diplomática. 

Es muy posible que Zelenski saque más fuera del edificio de la ONU, en las reuniones paralelas que va a mantener con líderes mundiales, empezando por el norteamericano Joe Biden, con quien se ve el jueves. El mandatario ucraniano ha anunciado que en su gira en EEUU presentará su "plan de la victoria" al presidente Biden, así como a los dos candidatos a la Casa Blanca, Kamala Harris y Donald Trump. Según la prensa ucraniana, el plan incluye garantías de seguridad; un programa de asistencia económica; el compromiso para futuros suministros de armamento, incluido misiles de largo alcance, y presiones diplomáticas para que Rusia acepte sentarse a negociar un arreglo pacífico del conflicto.

Ese es el otro gran debate de estos días: Zelenski tratará de hablar con sus aliados para que le dejen usar el arsenal de que le han dotado en suelo ruso, que hasta ahora estaba vetado en sus operaciones, por miedo a una internacionalización de la guerra. El miedo a que Trump regrese al Despacho Oval y cambien las alianzas y ayudas y vuelva el ultranacionalismo va a sobrevolar todas las reuniones de esta semana, empezando por Ucrania, pero no sólo. 

Una tercera guerra que probablemente recibirá una atención significativa -aunque no una reunión específica del Consejo-, será el terrible conflicto en Sudán. La administración Biden ha estado tratando de impulsar la situación sudanesa en la agenda de la ONU este año, y muchos miembros sienten que la incapacidad de la organización para detener la crisis -que no involucra los intereses de las grandes potencias de manera tan aguda como Ucrania o Gaza, sino que es fieramente civil- es un fracaso particularmente atroz para la organización. 

Como constata el International Crisis Group, el enviado de la ONU para Sudán, Ramtane Lamamra, ha hecho "progresos graduales" en la coordinación de los esfuerzos de mediación durante el último año, en paralelo con el enviado estadounidense Tom Perriello. Muchos líderes harán al menos referencias simbólicas a la necesidad de redoblar estos esfuerzos en los próximos meses, según se espera. A corto plazo, la prioridad es hacer llegar ayuda humanitaria a los sudaneses, incluidos los 10 millones de civiles que han sido expulsados de sus hogares.

Los miembros de la ONU tendrán otra oportunidad de hacer referencia a estos conflictos, como la guerra civil en Myanmar o la violencia de las bandas en Haití, en una reunión del Consejo de Seguridad que Eslovenia está convocando sobre "liderazgo para la paz", el día 25 de septiembre. Al menos, una cita, cuando aparte de Oriente Medio o Europa, hay al menos 58 conflictos armados abiertos en estos momentos en el mundo, que afectan al 25% de los estados que se van a sentar esta semana en el plenario de Nueva York. 

"Hay que hablar de los desafíos para resolverlos", dice Guterres. "La Asamblea es un grupo de vecinos que se unen para tratar de abordar sus desafíos, aunque uno no elija a sus vecinos", añade. La cita de esta semana debe dejar claro que las Naciones Unidas no son moqueta y discursos, sino una maquinaria que hace cosas y merece seguir haciéndolas. "Todos los días, en algún lugar, las Naciones Unidas están marcando una diferencia y salvando vidas", como cuando la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios atendió a 128 millones de personas necesitadas el año pasado o el Programa Mundial de Alimentos alimenta a más de 150 millones de personas cada año.