Sobre los refugiados venezolanos en el mundo
Las ideas, reflexiones y referencias asociadas a refugio, refugiados y refugiadas han sido ajenas históricamente para los venezolanos y las venezolanas, hasta estos últimos años.
Nos han sido ajenas a pesar de que como país, Venezuela ha sido receptora durante décadas: primero de los que llegaron desde Europa después de la Segunda Guerra Mundial, seguidos por quienes desde distintas latitudes de América Latina han llegado para invocar el derecho al asilo. Así podemos referirnos a los que huyeron de las dictaduras del cono sur, en los setenta; pasando por lo que salieron de los países andinos, debido a los convulsos ochenta; hasta los que sostenidamente siguen llegando desde Colombia, debido a la violenta situación que ya lleva más de cinco décadas.
Las ideas de refugio, refugiados y refugiadas nos han sido ajenas porque no existió una narrativa mediática que los abordara; más bien parece que hubo un consenso entre las empresas o medios de comunicación y la sociedad política para no abordar el tema socialmente. En consecuencia, los solicitantes de refugio llegaron sin mayor escándalo, se integraron sin mayores complicaciones, mientras los trámites se hacían en términos muy discretos.
Hoy, las ideas asociadas a refugio, refugiados y refugiadas se encuentran con más frecuencia en el imaginario de los venezolanos y las venezolanas, pues existen más personas que consideran tener razones para cruzar nuestras fronteras nacionales con el objeto de invocar este derecho y solicitar protección internacional en otros países. Sobre esta situación se ha construido una narrativa institucional y política, reflejada en las empresas y medios de comunicación, que tributa al discurso orientado a sostener que en nuestro país existe una “emergencia humanitaria” y en función de ello la comunidad internacional debe actuar.
En razón de lo anterior, se expone un conjunto de elementos para aportar a la comprensión y problematización algunos aspectos de esta nueva situación. En primera instancia abordamos algunas consideraciones sobre el Derecho Internacional de los Refugiados y Refugiadas, seguidamente examinaremos algunos datos en relación a nuestro país, dentro del contexto global, y finalizaré con algunos comentarios sobre las instituciones globales y el Estado venezolano en relación a la situación actual.
1. Sobre el Derecho Internacional de Refugiados y Refugiadas
El refugio es un derecho humano, contemplado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, específicamente en su artículo 14, donde se establece que “en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país”. En concordancia con este precepto se adopta la Convención sobre el Estatuto de Refugiados en 1951, que conjuntamente con el postulado anterior, son los fundamentos de lo que se ha convenido en denominar el Derecho Internacional sobre Refugiados, y quien elabora esta nota le incorpora el enfoque de género y agrega Refugiadas.
La Convención sobre el Estatuto de Refugiados reconoce en su artículo 1 como refugiado o refugiada a toda persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.
El Protocolo sobre el Estatuto de Refugiados de 1967 libera a la definición anterior de las limitaciones temporales y geográficas, pasando a ser de carácter mundial y aplicable a cualquier tiempo.
En América se adopta en 1984 la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, que recomienda a los países que forman parte de la Organización de Estados Americanos ampliar las razones por la cuales una persona puede ser considerado refugiado o refugiada, considerando también a aquellas “que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.
En el Derecho Internacional de Refugiados y Refugiadas está claramente definido que para ser sujeto de este derecho debe haber cruzado una frontera internacional, mientras no lo haga, será considerado una desplazada o desplazado interno y se encuentra bajo la jurisdicción de Estado donde se encuentra.
Asimismo el Derecho Internacional de Refugiados y Refugiadas se rige por una serie de principios entre los que encontramos el de no devolución, que supone la no expulsión al país de origen o a un tercer país, sin que medien circunstancias extraordinarias previstas en el cuerpo jurídico nacional o internacional. Seguidamente podemos aludir al principio de no sanción, en tanto el refugiado o refugiada puede haber entrado al país donde invoca el derecho de manera irregular. El solicitante de refugio, refugiado o refugiada no debe ser detenida, salvo para la determinación de su identidad u origen, mientras tanto debe gozar de libertad plena y el Estado receptor debe garantizar al menos documentación, confidencialidad de su trámite (incluyendo la no notificación consular), la unidad familiar, asistencia administrativa y la no discriminación en su territorio.
Los refugiados y refugiadas son objeto de protección internacional y los Estados en los que se encuentran son los responsables principales, quedando para el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) una responsabilidad auxiliar, que se expresa en el mandato promover para ello la cooperación internacional y brindar asistencia técnica en diversas áreas a los Estados.
El ACNUR promueve tres soluciones duraderas para los refugiados o refugiadas, a saber: repatriación voluntaria, integración local o reasentamiento. La primera aplicará cuando la razones que sustentan la invocación del derecho han desaparecido y la persona voluntariamente acepta retornar a su país de origen. La segunda implica la incorporación definitiva del refugiado o refugiada en el entorno local del Estado de acogida y, finalmente, la tercera es la ubicación del sujeto de derecho en una locación diferente a la de su punto de llegada, en condiciones dignas.
Hasta aquí dejaremos esta parte, ya que considero que se han expuesto las ideas centrales del marco jurídico-conceptual sobre el Derecho Internacional de Refugiados y Refugiadas. En todo caso, queda claro lo fundamental en relación a la institución del refugio y las personas que en ella se acogen. De manera deliberada no abordamos el asunto de los migrantes, aunque más adelante lo trataré en relación al contenido de este artículo. Ya tendrá el lector o lectora otros recursos para profundizar si le interesa algún aspecto en particular.
2. Sobre los refugiados y refugiadas venezolanos en el mundo
En la víspera de la conmemoración del Día Internacional de los Refugiados y Refugiadas, que fue establecido el 20 de junio de cada año por la Asamblea General de Naciones Unidas, el ACNUR publicó un informe titulado Tendencias globales. Desplazamientos forzados en 2018. Los datos que se presentan son aportados por los Estados y, en su conjunto, nos brinda un panorama de la situación. A continuación veremos cuál es la posición de Venezuela en sí misma y en el contexto global para tener elementos sobre la magnitud de este aspecto novedoso de nuestro país.
Solo para tener una comprensión general del documento Tendencia globales. Desplazamientos forzados en 2018, se expone la estructura del mismo. El capítulo 1 establece una introducción que nos presenta un paisaje preliminar, mientras que el capítulo 2 aborda el asunto de los refugiados y refugiadas. Seguidamente el capítulo 3 presenta un balance sobre las soluciones que se implementan para atender a estos sujetos de derecho, luego se esboza la información sobre los desplazados internos en el capítulo 4. El capítulo 5 esgrime la información relacionada con los solicitantes de asilo, en tanto que en el capítulo 6 describe lo concerniente a la apatridia, el capítulo 7 se refiere a Otros grupos o personas de interés y se complementan con los capítulos 8 y 9 están relacionados a Datos demográficos y de emplazamiento y ¿A quiénes se refieren estas estadísticas? respectivamente.
El informe presenta un resumen donde estima la existencia de 70,8 millones de desplazados y desplazadas de manera forzosa, que en detalle están compuestos por “25,9 millones de refugiados: 20,4 millones bajo el mandato de ACNUR y 5,5 millones de palestinos registrados bajo la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRWA). Las cifras globales también incluyen a 41,3 millones de desplazados internamente y 3,5 millones de personas cuyas solicitudes de asilo no han sido falladas al cabo del periodo reportado” (pág. 4).
Sostiene el informe que en 2018 se registró que había 25,9 millones de refugiados y refugiadas en el planeta, lo que significa un aumento del 2% con respecto al año anterior (pág. 13). El 82% de los refugiados provienen de diez países, los cuales son encabezados por Siria (6,7 millones), seguido por Afganistán (2,7 millones) y Sudan del Sur (2,3 millones). En contraposición los países con mayor recepción de refugiados y refugiadas son Turquía (3,7 millones), Pakistán (1,4 millones) y Uganda (1,1 millones). que en conjunto se ocupan del 24% de la población en esta situación. En este aspecto, ACNUR subraya que 9 de los 10 países receptores están en regiones en desarrollo y que en estos se concentran el 84% de la población refugiada.
Durante 2018 se reconocieron como refugiados y refugiadas aproximadamente 1,1 millones de personas, un significativo decrecimiento en relación al año inmediato anterior. Dentro de este grupo los sirios representan poco menos de la mitad de estos nuevos reconocimientos.
Hasta ahora las venezolanas y los venezolanos no están reflejados en las estadísticas globales sobre refugiados y refugiadas. Sin embargo constatamos que en este informe se incorpora un caso de estudio que se titula La situación de Venezuela (pág. 24-26), donde detalla algunos datos sobre las refugiadas y refugiados venezolanos el mundo... Veamos: ACNUR sostiene que existen 460.000 venezolanos y venezolanas que han invocado el derecho a refugio, de los cuales 350.000 lo hicieron en 2018, lo que a todas luces es un incremento vertiginoso. Del conjunto de solicitudes solo 21.000 se han resuelto a la fecha, es decir el 4,5%.
En el capítulo 5, relacionado con las nuevas solicitudes de refugio, se expone lo siguiente: en 2018 los Estados y ACNUR recibieron 2,1 millones de nuevas solicitudes individuales de refugio. Se afirma en el informe que los venezolanos y las venezolanas son la primera nacionalidad de los nuevos solicitantes de refugio en el mundo, con aproximadamente 341.800 peticiones; seguido de los nacionales de Afganistán, la Republica Árabe Siria, Irán y el Congo (pág. 42).
Detalla el informe lo siguiente: “Por mucho, las solicitudes de asilo de venezolanos han tenido lugar en Perú, con 190.500 nuevas solicitudes comparadas con las 33.100 de 2017, con lo cual se multiplicaron por cinco. A estas siguieron las cursadas en Brasil, 61.600, cuando en 2017 fueron registradas 17.900. Hubo 27.500 solicitudes presentadas en Estados Unidos de América. Y añade: “Otros países que recibieron solicitudes significativas son España (20.000), Ecuador (11.400), Trinidad y Tobago (7.100), México (6.300), Panamá (4.600), Costa Rica (2.900), Colombia (2.600), Chile (1.700) y Canadá (1.300)” (pág. 44).
En cuanto a los países receptores de estas nuevas solicitudes en el mundo, se constata en el informe que están a la cabeza los Estados Unidos de América, seguido por Perú, Alemania, Francia y Brasil. La posición de Perú y Brasil se explica gracias al incremento de venezolanos y las venezolanas que invocan el derecho al refugio en esas naciones. Aunque no está dentro de los primeros cinco, en España se resalta que se duplico en número de venezolanos y venezolanas que solicitaron refugio en relación al año anterior.
En cuanto a las solicitudes pendientes el informe dice lo siguiente: “A final de 2018 hubo 3.503.300 solicitantes de asilo con solicitudes pendientes, un 13% más respecto a las 3.090.900 que esperaban una resolución a final del año previo y una continuación de la tendencia al alza de los últimos años.” (pág. 47). Las solicitudes pendientes se concentran en países como los Estados Unidos de América, Alemania, Turquía y Perú que en conjunto poseen el 46 % del total.
Nuevamente se destaca en el informe que “los venezolanos tuvieron el mayor número de solicitudes de asilo pendientes en 2018, con 464.200 casos, frente a los 45.100 de 2016 y los 148.000 de 2017” (pág. 47).
En el capítulo que trata lo relacionado con Otros grupos o personas de interés, se afirma que estos ascienden a 1,2 millones a nivel global, pero en el caso se Venezuela ACNUR incorpora una definición que denomina “ciudadanos de Venezuela desplazados en el extranjero” (pág. 54) que define más adelante como aquellas “personas que podrían ser refugiadas de origen venezolano pero que no solicitaron asilo en el país en el que se encuentran. ACNUR considera que la mayoría de ciudadanos venezolanos o personas apátridas que residían habitualmente en Venezuela están en necesidad de protección internacional de acuerdo con los criterios de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, en razón de amenaza a sus vidas, a su seguridad o a su libertad como resultado de acontecimientos que están alterando seriamente el orden público en Venezuela” (pág. 63). En esta definición ACNUR estima en América aproximadamente 2.592.948 de personas.
España y los refugiados y refugiadas venezolanas
Según la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) citada en un reportaje de El HuffPost en febrero pasado, en España una de cuatro solicitudes de refugio fue resuelta afirmativamente, una tasa baja en comparación con otros países de la Unión Europea. Indica la CEAR que para 2018 la cifra se solicitudes ascendió a 54.065 solicitudes, equivalente al 0,1 de la población del país ibérico. Los nacionales de Venezuela encabezaron la lista con 19.000 solicitudes (ACNUR sostiene que son 20.000), pero también lideran las desestimaciones (aproximadamente 1.500 –según otra nota periodística de Publico.es), al punto que en el año solo 30 se resolvieron favorablemente. A febrero pasado quedaban pendientes 31.600 solicitudes de refugio de venezolanos y venezolanas, un poco más de 40 % del total de la solicitudes pendientes en el país.
Se afirma en el reportaje de Publico.es: “España no ha concedido a ningún venezolano la protección subsidiaria, una forma de protección quienes no reúnen los requisitos para ser reconocidos como refugiados, pero sobre quienes pesan motivos fundados para creer que, si regresasen a su país de origen, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir daños graves como la muerte, tortura o amenazas contra la integridad”.
3. Sobre las cifras de refugiadas y refugiados venezolanos, la institucionalidad global y el Estado venezolano
En primera instancia es saludable establecer como punto de partida que las cifras son ciertas (en tanto son los estados los que las proporcionan y entre ellos se encuentra el venezolano) y que lo que puede y debe cuestionarse es la narrativa que de forma especulativa se construye sobre ellas, por eso propongo un relato alterno. Dicho esto comencemos otra vez. Del total de desplazadas y desplazados forzado en el mundo, las venezolanas y los venezolanos ocupan estrictamente desde la perspectiva del Derecho Internacional del Refugiado y la Refugiada el 0,64 %. Pero reduzcamos el ámbito de análisis y concentremos en los refugiados y refugiadas como tal, para constatar que de los 25,9 millones de refugiados y refugiadas en el planeta, una ínfima parte son venezolanos y venezolanas. Ahora, lo que sí es inquietante es el aumento de solicitantes de refugio con nacionalidad venezolana, que suponen el 16% del total solicitudes, y que en este momento están se encuentran en proceso de consideración, es decir todavía los Estados receptores no han establecido si otorgan el estatus o no, que de reconocerse como tal aumentaría la participación en la cifras globales.
La narrativa de los órganos de sistema de Naciones Unidas se está alineando cada vez, lo que es expresión de una silenciosa y diplomática confrontación para imponer el discurso de la emergencia humanitaria en Venezuela. Hasta ahora sus promotores, siendo la cabeza visible el ejecutivo de los Estados Unidos de América no han logrado votaciones coherentes con sus propósitos en los distintos foros del sistema de Naciones Unidas, pero está influyendo fuertemente en los voceros (Declaración de la Enviada Especial de ACNUR, Angelina Jolie, ACNUR: la mayoría de las personas que huyen de Venezuela necesitan protección como refugiadas) y en los mensajes de la agencias especializadas como ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). El discurso de la emergencia humanitaria es una condición necesaria para la acción conjunta de la comunidad internacional, que es un nombre bonito para reflejar una posible intervención que soslaye la soberanía nacional. En este relato el responsable de la supuesta emergencia humanitaria en el Gobierno venezolano, encabezado por su presidente Nicolás Maduro Moros, ignorándose de manera deliberada las consecuencias de las medidas coercitivas unilaterales implementadas por el Gobierno de los Estados Unidos de América.
En este marco podemos referir que después del informe del ACNUR, se presento una declaración de la Alta Comisionada de Derechos Humanos Michelle Bachelet, que luego de su breve visita a Venezuela presentó un informe que ignoró y tergiversó hechos vitales relacionados con la situación venezolana. Y esta es la oportunidad para cuestionar algunos aspectos del relato de Acnur en el Informe Tendencias Globales. Primero, desde el resumen inicial, pasando por la introducción hasta el cierre de observa un sesgo continuado, veamos dos ejemplos. Primero, tal como vimos, proporcionalmente las cifras de las venezolanas y los venezolanos desplazados y desplazadas forzosamente se incrementaron, pero en relación a otros países es pequeña; aun así se encuentra como caso de estudio. Asimismo a lo largo del documento se da un tratamiento subrayado a Venezuela, aun cuando otros países presentan situaciones más graves. Segundo, el informe incorpora una definición que carece de sustento jurídico, como lo es la de Ciudadanos de Venezuela desplazados en el extranjero, en la de qué manera maliciosa establece que “podrían ser refugiadas”, lo que se presta a especulación. Para soportar esta afirmación manipulan la recomendación de la Declaración de Cartagena, despojando el hecho de un elemento clave: un refugiado o refugiada para ser considerado como tal debe invocar expresamente el derecho. Igual nos podríamos preguntar por qué no hay una definición que aluda a los ciudadanos de Guatemala u Honduras desplazados en el extranjero y que en este momento organizan su éxodo en forma de caravana en dirección a los Estados Unidos de América.
A propósito de la publicación del informe anual del ACNUR, a través de su cuenta en Twitter reprodujo la línea narrativa contenida en el mismo, lo que generó en mi opinión una respuesta oportuna del Gobierno venezolano, aunque insuficiente, pues no desmonta en detalle la narrativa aludida. En este sentido el canciller de la República Bolivariana de Venezuela, Jorge Arreaza, declaró: ″Mientras ACNUR manipula estadísticas para abultar los recursos que recibe por la migración y la ONU no se pronuncia contra el bloqueo que la origina, en Colombia, Ecuador y Perú, los migrantes venezolanos son blanco de precarización laboral y explotación”.
Coincido en el hecho de que ACNUR alude a tema venezolano para promover mayores contribuciones de los Estados a sus acciones globales y en Venezuela, de tal manera reduce su discurso a la instrumentalización del tema con objetivos propios, aunque útil a la estrategia global contra el gobierno bolivariano. Y ratifico que se deben tomar por ciertas las cifras, salvo prueba de lo contrario; con el objeto de diseñar políticas de Estado venezolano al respecto.
Es importante aludir al hecho de que las empresas y medios de comunicación tienden a utilizar de manera indiferente y hasta análoga los términos refugiados y migrantes. En el caso de los venezolanos y las venezolanas, se está en presencia un aumento sostenido de migrantes por razones económicas, sin menoscabo del reconocimiento de aquellas personas que consideran que tienen razones para invocar el derecho al refugio. En este sentido conviene explicar que sobre un migrante no existe un temor fundado de retornar al país, por cual sería más responsable referirse al hecho de la movilidad de los venezolanos y las venezolanas hoy. De hecho, aunque no conozco un estudio sobre este comportamiento, he escuchado testimonios de migrantes económicos que frente a la dificultades para regularizar su situación legal en los países donde de llegan, instrumentalizan el derecho al refugio para conseguir una vía expedita que le garantice su permanencia, sin que medien realmente las razones para invocar el derecho (las cifras de desestimación en España pueden decirnos algo al respecto). En consecuencia, tenemos socialmente una equivalencia entre refugio y migración, por un lado y por otro una posible instrumentalización del derecho al refugio para lograr un estatus de permanencia en el país donde se migra por razones económicas.
Es necesario no ignorar que en la severa crisis que se experimenta en Venezuela, el Estado está limitado para garantizar el respeto de derechos a ciudadanos y ciudadanas venezolanas y que esta situación este dándoles razones para invocar el derecho al refugio en otros países, lo cual se constituye en un desafío clave para las autoridades de los cinco poderes públicos, es decir: garantizar la intervención de las causas para que no exista temor fundado de huir o regresar.
Finalmente los Estados receptores de las venezolanas y venezolanos que solicitan refugio deben actuar oportunamente en el marco del Derecho Internacional de los Refugiados y Refugiadas.
