¿Cómo se puede cambiar la ley electoral?
Contrariamente a lo que suele indicarse, los problemas de proporcionalidad en la distribución de diputados no provienen de la Ley d'Hont, que es el procedimiento que se recoge en la Ley electoral vigente, sino de las circunscripciones provinciales y del número mínimo de diputados por provincia.
Foto: EFE
La reforma de la ley electoral será, muy posiblemente, uno de los ejes centrales de la actuación política en la legislatura que acaba de comenzar. Dos deberían ser sus objetivos: por una parte, conseguir que haya una representación en las Cámaras similar al porcentaje de votantes de cada partido y, por otra, mejorar el ejercicio del derecho al voto, especialmente, para el número cada vez mayor de españoles en el extranjero que en las últimas elecciones votó en un porcentaje inferior al 7%.
Tras estos dos objetivos, la reforma electoral ofrece una serie de posibilidades y de problemas que se verán a lo largo de este post, en el que diferenciaremos la situación en el Congreso de los Diputados y en el Senado, así como la mejora de la participación de los españoles en el extranjero.
1. Congreso de los Diputados
El Congreso de los Diputados es la cámara parlamentaria más relevante. Elige al presidente del Gobierno, tiene un papel primordial en el control al Gobierno y en la redacción de las leyes. Su sistema de elección es maquiavélico, como señaló uno de sus autores, Oscar Alzaga. Aunque la cita sea larga, merece la pena recordar la explicación que dio años después:
En el artículo 68 de la Constitución se recogen las reglas para la elección de los miembros del Congreso: 1. Tiene que haber entre 300 y 400 diputados. 2. La circunscripción electoral es la provincia. 3. Se asigna un diputado a Ceuta y Melilla y el número de diputados de las restantes dependerá de su población. 4. La asignación de escaños se hará de forma proporcional. Estas son, por lo tanto, las cuatro reglas básicas que un cambio de la ley electoral no puede modificar.
Contrariamente a lo que suele indicarse, los problemas de proporcionalidad en la distribución de diputados no provienen de la Ley d'Hont, que es el procedimiento que se recoge en la Ley electoral vigente, sino de las circunscripciones provinciales y del número mínimo de diputados por provincia, 2. La mayor parte de ellas tienen una población muy reducida y ello hace que un número muy considerable de votos se queden sin alcanzar el mínimo necesario para obtener escaño. Concretamente, en las pasadas elecciones el reparto de los 350 diputados se hizo del siguiente modo:
• Madrid: 36
• Barcelona: 31
• Valencia: 15
• Alicante y Sevilla: 12
• Málaga: 11
• Murcia: 10
• Cádiz: 9
• Asturias, Baleares, La Coruña, Las Palmas y Vizcaya: 8
• Granada, Pontevedra, Santa Cruz de Tenerife y Zaragoza: 7
• Almería, Badajoz, Córdoba, Gerona, Guipúzcoa, Tarragona y Toledo: 6
• Cantabria, Castellón, Ciudad Real, Huelva, Jaén, León, Navarra y Valladolid: 5
• Álava, Albacete, Burgos, Cáceres, Lérida, Lugo, Orense, La Rioja y Salamanca: 4
• Ávila, Cuenca, Guadalajara, Huesca, Palencia, Segovia, Teruel y Zamora: 3
• Soria: 2
• Ceuta y Melilla: 1
Como se puede apreciar, la mayor parte de las provincias tienen un número pequeño de diputados que impide la presencia de parlamentarios de todos los grupos; perjudicando a los que no están en primer o segundo lugar. En Palencia, por ejemplo, Ciudadanos y Podemos se quedaron sin él a pesar de tener un porcentaje del 14 y el 13% de votos, respectivamente. Incluso en provincias medianas, como Málaga o Sevilla, IU-Unidad Popular no obtuvo ningún escaño con cerca de un 7% de votos. Esta situación es conocida y resaltada negativamente por los organismos internacionales.
Pero, además, ello hace que no todos los escaños cuesten el mismo número de votos. Por ejemplo, en las elecciones generales de 2011, Barcelona tuvo un censo electoral de 4.027.998 personas que eligieron a 31 diputados, por lo que esta provincia tuvo un representante en el Congreso por cada 129.255 electores. Al mismo tiempo, en Guadalajara, con tres escaños y un censo de 179.538 personas, hubo un escaño por cada 25.648 electores.
Parece pues evidente que la abundancia de circunscripciones provoca disfunciones. Afecta a la igualdad en el voto y al igual peso de los votantes. Hoy, para cambiar el sistema y hacer que la Comunidad autónoma fuera la circunscripción electoral básica, habría que cambiar la Constitución. ¿Significa esto que no exista ninguna opción?
El Consejo de Estado propuso en su momento que cada provincia tuviera sólo un diputado con carácter obligatorio. Esto permitiría ampliar la representatividad, de tal manera que 298 diputados fueran asignados en circunscripciones en función de la población, frente a los 248 actuales.
Otra alternativa, que creo cuya constitucionalidad sería salvable (y que se podría hacer con mayoría absoluta en el Congreso) consistiría en agrupar todos los votos que no han servido para la obtención de escaños en una lista única de carácter nacional y distribuir 50 diputados complementarios a los 350 actuales. Estos restos constituirían la totalidad de los votos de los partidos sin escaño, así como los votos de los restos que quedaran después del último escaño obtenido por cada partido. Con ello se garantizarían dos aspectos: la base seguiría siendo provincial (los restos que se agrupan proceden de hecho de cada provincia) y actuaría como elemento corrector para garantizar que, tal como señala el artículo 68.1 de la Constitución, el voto sea igual en todo el territorio español. En todo caso, por los factores que se han venido señalando, resultaría conveniente eliminar la circunscripción provincial del texto constitucional.
2. Senado
La situación del Senado responde a unas reglas totalmente distintas. Sus miembros se eligen de dos formas: una, de manera directa por los electores y, otra, por las Asambleas Legislativas de las Comunidades autónomas.
Las reglas de designación de senadores recogidas en el artículo 69 de la Constitución son más escasas que las previstas para el Congreso. De hecho, sólo señala el número: habrá 4 en cada provincia; a los que habrá que añadir los de los territorios insulares y Ceuta y Melilla de la siguiente forma: en Gran Canaria, Tenerife y Mallorca, 3; en Ceuta y Melilla, 2; y en Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma, 1 senador. Todos ellas como reglas directamente aplicables con independencia de su población y que resultan a todas luces injusta pero cuya modificación requeriría la reforma de la Constitución. La segunda regla asigna a cada Comunidad autónoma un puesto correspondiente en el Senado por cada millón de habitantes. En total, hay 208 senadores elegidos directamente en las elecciones y 56 elegidos por las Asambleas autonómicas.
Lo que no está recogido, en cambio, es el procedimiento de elección de los senadores por la ciudadanía de forma directa: "en los términos que señale una Ley Orgánica", dice la Constitución. El sistema actual, que permite que con menos del 30% de votos se pueda tener mayoría absoluta en el Senado, es por tanto susceptible de modificación a lo largo de la legislatura, sin necesidad de reforma constitucional. Ciertamente, son muy pocos los puestos a elegir y, por ello, resultará muy complicado que se pueda conseguir una equivalencia suficiente entre escaños y votos, sobre todo teniendo en cuenta que el número de senadores está determinado con las reglas constitucionales y no pueden llegar a números equivalentes a los del Congreso.
3. Voto en el exterior
La reforma electoral de 2011 -hecha para evitar el fraude que se producía en el voto de los emigrantes- ha dejado sin votar a un número considerable de españoles, debido a dos factores: por un lado, la exigencia de solicitar el voto y, por el otro, los retrasos en el envío de papeletas a los que previamente se habían inscrito.
De los dos millones de españoles que viven en el extranjero, sólo el 7% solicitó el voto. Un número muy bajo que no reflejaba su inquietud política, pero que sí era manifestación de las dificultades de todo tipo para hacer la inscripción, partiendo del hecho de que la mayoría no conocía el procedimiento. Problema que ya fue constatado en su momento por la Junta Electoral Central. Pero incluso en el caso de la inscripción, muchos no recibieron las papeletas de votos, con lo que pese a estar inscritos tampoco pudieron ejercer su derecho.
La constatación del fracaso del sistema vigente, debería llevar a arbitrar un procedimiento especial para el ejercicio del derecho de voto en el extranjero. Posiblemente sea éste el momento, teniendo en cuenta las funcionalidades de los nuevos DNI 3.0, de habilitar el voto electrónico para estos electores, incluyendo todos los actos del procedimiento electoral: inscripción y voto. Asimismo, debería también analizarse, tal como señaló el Consejo de Estado, la inclusión de una circunscripción para estos votantes.
Como se ha visto, no faltan dificultades para el cambio, pues hay muchos aspectos a modificar y algunos de ellos exigirían una reforma constitucional especialmente complicada teniendo en cuenta que requeriría ser aprobada por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras y que, además, el Partido Popular dispone de mayoría absoluta en el Senado.
No es imposible, sin embargo. Merece la pena apoyar los cambios que nos permitirán progresar en el desarrollo de la cláusula del Estado democrático que recoge el artículo 1.1 de nuestra norma fundamental.
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