Políticas industriales para la competitividad de España: algunas reflexiones

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En el contexto de la salida de la crisis y en un entorno político como el nacional, trufado de rupturas e hiatos que cada vez parecieran ser más profundos, existe un creciente consenso respecto de la necesidad de articular una política activa y explícita que revierta la tendencia a la desindustrialización. Una tendencia particularmente importante a raíz de la crisis de 2008 y superior a la media de nuestro entorno: el peso del sector manufacturero en el PIB nacional ha ido menguando hasta representar tan sólo el 13% y el 12% del empleo (hace 30 años representaban el 23% y el 20% respectivamente). A nivel de la UE, esos ratios son del 16% y 14%.

El objetivo de este artículo --cuya inspiración se encuentra en el seminario del mismo nombre que en la primavera pasada se celebró en la Universidad Camilo José Cela de Madrid y cuyas ponencias se van a publicar en un monográfico de la Revista de 3conomia4-- es apuntar una serie de reflexiones para la identificación de las palancas que deben dar lugar a la definición e implementación de políticas industriales que se traduzcan en la mejora de la competitividad de España.

¿Políticas o política industrial?

En este artículo se emplea la expresión "políticas industriales", en plural, no sólo porque la expresión "política industrial", en singular, haya devenido profundamente polisémica (pluralidad de significados con independencia de su naturaleza, según la RAE) e ideológicamente controvertida. La expresión "política industrial" concita recelos de base que impiden una discusión fructífera acerca de cómo revertir el proceso de desindustrialización en el contexto económico actual. La acepción --en plural-- se enmarca en el contexto de la búsqueda de la mejora de la competitividad en un entorno económico crecientemente globalizado, en el que se acepta, e incluso se aboga, por el funcionamiento eficiente y no distorsionado de los mercados.

Los detractores de la expresión en singular, generalmente de "tradición económica neoliberal", rememoran, no sin razón, aires de otra época en los que los intentos de "picking the winners" (selección de sectores y empresas ganadores) a los que incentivar, aislándoles total o parcialmente del mercado y/o creándoles un entorno regulatorio nacional artificial para permitirles niveles de acumulación y rentas extraordinarios, resultaron frecuentemente, pero no siempre, fallidos. También nos recuerdan la dificultad política práctica de, a largo plazo, hacer desaparecer los incentivos en las políticas públicas que generan rentas diferenciales extraordinarias, que tienden a enquistarse en el sistema con un coste fiscal inasumible (además de injusto), y las importantes debilidades e ineficiencias competitivas que se acumulan en la propia producción de bienes y servicios.

En cualquier caso, como la historia económica muestra, cuando la economía mundial no estaba tan globalizada, los países --más allá de las referidas contradicciones intrínsecas a la sostenibilidad a largo plazo de un modelo económico que ignoraba los precios relativos internacionales-- podían aspirar a definir sus políticas económicas en el ámbito nacional. Para ello, identificaban las actividades económicas que, convenientemente incentivadas y/o protegidas -generalmente a través de instrumentos de carácter macroeconómico (aranceles, cotizaciones de la divisa, o subvenciones directas)-, podían generar de la competencia rentas suficientes para el crecimiento económico. La política industrial de la época, además de utilizar instrumentos fundamentalmente macroeconómicos era, básicamente, de carácter vertical, y no precisaba para su implementación una institucionalidad particularmente compleja. El correspondiente Boletín Oficial del Estado, los ministerios sectoriales coordinados desde la todopoderosa Oficina del Plan y la Banca Pública se bastaban y sobraban para diseñar e implantar las políticas. Un buen amigo que conociera con fluidez los pasillos del poder era siempre recomendable.

Por contra, en la actualidad, el conjunto de los países y regiones, también los desarrollados, se encuentran atrapados en la tijera que definen simultáneamente el cambio técnico y la competencia global. La división internacional del trabajo en la globalización se ha transformado con la entrada en la misma como exportadores e inversores de los países emergentes, con corporaciones que se organizan y articulan con sus proveedores en cadenas globales de valor, y capitales que por razones de inversión productiva o en cartera son crecientemente volátiles. Las diferentes economías están perplejas ante la necesidad de mejorar su productividad agregada para generar excedentes que permitan mejorar el nivel de vida de los ciudadanos. Unos excedentes que en el caso de los países desarrollados han de ser suficientes para, por una parte, retribuir a los factores que intervienen en el proceso productivo (salarios, beneficios, rentas, impuestos) y, por otra, simultáneamente, permitir la reproducción de sociedades del bienestar (muy envejecidas) que demandan dosis crecientes de servicios colectivos.

Ante esta cambiante situación, y contrariamente a la política pasiva -añadiremos que cortoplacista y espuria- de, para mantener la competencia en los mercados globales, recurrir a recortar los costes de producción abaratando sistemáticamente los salarios, estancando los beneficios y/o la reinversión empresarial, menguando la protección medioambiental o reduciendo las prestaciones sociales, emerge la posibilidad de articular políticas activas de apoyo a la competitividad genuina. Estas políticas activas se basan en el incremento sostenible de la productividad y en la internacionalización. Los instrumentos de estas políticas son, contrariamente a la política industrial tradicional, de carácter microeconómico y horizontal, se regulan a través de los mercados, y su implementación exige importantes dosis de construcción institucional.

En este contexto, una vez identificados los retos y palancas sobre las que intervenir para la mejora de la competitividad, las diferentes políticas industriales posibles surgirán de la diferente combinación de instrumentos que las autoridades político-económicas consideren oportuno priorizar. Por otra parte, el plural sugiere la confluencia --particular pero no exclusivamente en España-- de otras dos circunstancias especiales: (a) la dinámica de la competencia global que, paradójicamente, re-territorializa la definición de las estrategias de desarrollo y los instrumentos de intervención, y exige la construcción de ecosistemas de apoyo en los que el territorio es relevante; y (b) el hecho de que las Comunidades Autónomas españolas, al igual que muchas otras regiones de la Unión Europea, tienen amplias competencias y recursos para definir y ejecutar sus políticas de transformación productiva.

Algunas Reflexiones

1.- Centralidad de la empresa. Las mejoras de productividad se generan y plasman en las empresas, individualmente y como agregado. Ellas son quienes producen bienes y servicios que han de colocarse en el mercado, deciden organizarse o no en cadenas de valor más o menos globales, se internacionalizan, y en ellas se innova y/o se materializan las innovaciones. Las empresas son, además de unidades productivas, instancias de organización del trabajo en las que se manifiestan relaciones sociales, no sólo entre trabajadores y empresarios, o entre estos y el Estado, sino también con otras empresas (patronales, asociaciones clúster, etc.) y con la estructura y organización del mercado (monopolio, competencia, etc.).

Reconociendo el hecho de que en España existen algunas empresas líderes en el mercado y en la innovación de producto y proceso, y cuyos comportamientos y prácticas de gestión son perfectamente homologables a los de las mejores empresas mundiales en sus respectivos sectores, los análisis comparativos muestran, entre otros: (1) un problema general de bajo crecimiento de la productividad, que afecta tanto al sector manufacturero como al de servicios; (2) esa baja productividad está acompañada de alto desempleo; (3) formas poco innovadoras de organización industrial; (4) modelos de organización del trabajo y políticas de recursos humanos con amplios espacios de mejora; (5) niveles de cooperación/antagonismo en las relaciones laborales que podrían alinearse mucho mejor si se superara la desconfianza; y (6) una actitud reactiva de empresarios y trabajadores frente a la innovación y el desarrollo e incorporación de tecnología.

2.- Cadenas de valor en la economía global. En el contexto de la globalización, el desarrollo sostenible de una nación o un territorio está ligado a la eficiencia de los procesos productivos de las actividades económicas que se desarrollan en el mismo. Un número cada vez mayor de estas actividades se despliegan aguas arriba y/o aguas abajo en cadenas de valor de carácter supraterritorial que, para competir en la economía mundializada, precisan incorporar crecientes dosis de conocimiento e innovación. Podría incluso argumentarse que aquellas actividades que se dirigen hacia los mercados locales han de, cada vez más, competir globalmente para sobrevivir a la competencia exterior. En este sentido, la idea de globalización alcanza una dimensión adicional: las empresas y actividades han de internacionalizarse, o (pasivamente) son internacionalizadas.

3.- Tamaño empresarial. Size matters! Existe una relación positiva entre el tamaño de las empresas y la productividad aparente de las mismas. El tamaño medio de las empresas españolas, tanto en términos absolutos como en relación con sus competidores individuales a nivel subsectorial, es muy inferior al tamaño medio de las empresas de otros países de similar renta y bienestar. Es urgente remover la barreras explícitas e implícitas, regulatorias, financieras (acceso al crédito y capital) y sociológicas (predominio de empresas familiares poco profesionalizadas) que impiden el crecimiento del tamaño empresarial medio. Sería necesario incentivar proactivamente el crecimiento empresarial, por ejemplo con incentivos fiscales.

4.- Transformación productiva. La especialización sectorial --y en concreto manufacturera-- española, a pesar de lo dicho anteriormente del liderazgo que ejercen unas pocas empresas a nivel mundial, se concentra en demasía en sectores de insuficiente valor añadido relativo. Esta es, por tanto, una característica estructural de nuestra economía que, de no modificarse, cercenaría eventuales mejoras sostenibles de la productividad.

5.- Especialización Inteligente. La transformación productiva a futuro de una economía se ve facilitada por la identificación de actividades contiguas a aquellas sobre las que esa economía tiene ventajas competitivas. Ello exige transcender visiones sectoriales, generalmente de carácter contable y de epígrafes de la Contabilidad Nacional (CNAE), para interpretar las mismas como competencias y habilidades. Valga como referencia explicativa el ejemplo real de una empresa española especializada en manipulación fina del acero, y por tanto en la manipulación de metales, que con importantes dosis de innovación se transformó en una empresa de prótesis biomédicas. En el fondo, su gran ventaja competitiva no era la metalurgia del acero, sino la manipulación fina de los metales.

Con esta línea argumental la Unión Europea propone que las regiones sean capaces de elaborar e implantar Estrategias de Especialización Inteligente (E3 o Smart Specialization Strategies en el argot comunitario). Pilares conceptuales de la E3 son: (1) la obligatoriedad de los gobiernos, incluidos los regionales, de preparar estrategias participativas de mejora de la competitividad; (2) que tomen en cuenta la vocación productiva o legado económico e institucional del territorio en cuestión y busquen desplegar actividades conexas con el mismo, transformando la vocación productiva territorial a través de incorporar innovación y conocimiento en los procesos, y mejorando la productividad; y (3) que tomen en cuenta los ecosistemas territoriales-regionales-locales, busquen consolidar sistemas de innovación en los que cooperen el sector público y el sector privado, el sistema de ciencia y tecnología, la sociedad civil, el sector empresarial y sus asociaciones clúster, y el sistema educativo, incluida la formación profesional.

6.- I+D+i: ¿empujar la frontera del conocimiento o absorber la frontera del conocimiento? Es necesario reflexionar estratégicamente en el seno de las E3 acerca de la política de I+D+i. El fomento de la innovación --elemento sobre el que tiene que bascular las mejoras de competitividad sostenible-- debe ser una política permanente de largo plazo -innovation has become a neverending story-- relativamente aislada del ciclo económico, que se debe asentar sobre dos pilares complementarios: (1) ambiciosos programas de desarrollo científico; y (2) mecanismos sólidos de transferencia tecnológica (creación y financiación de empresas). En este sentido, es preciso responder a tres preguntas fundamentales: ¿Cuál debe ser el peso relativo de las dos i-es en la misma? ¿En qué rubros de investigación se puede/debe contribuir a "empujar" la frontera del conocimiento? ¿En qué otros rubros y cómo se puede "absorber" el conocimiento de frontera e integrarlo en los procesos productivos?

7.- Internacionalización. El sector exterior, tanto el comercio (importaciones y exportaciones) como la inversión extranjera directa (emisión y atracción), aparte de por su contribución cuantitativa al PIB, resultan claves para definir estándares de competencia y domeñar las tendencias aislacionistas y proteccionistas de algunas actividades.

8.- Formación. Es imperativo repensar y establecer amplios consensos, a ser posible sin distorsionar innecesariamente los modelos actuales y combatiendo inmisericordemente cualquier atisbo de corrupción y otros comportamientos abusivos, acerca de "la totalidad" de nuestro sistema de formación y educación, desde la educación obligatoria --de tan mediocres resultados (y no sólo por la presumible escasez de los recursos aplicados)-- a la formación profesional, la formación continua, la universitaria y los postgrados. Es preciso acabar con la inseguridad regulatoria del sistema, su captura por intereses corporativos, la volatilidad de los recursos empleados, las altísimas tasas de abandono, o su falta de alineamiento con el mercado.

9.- Servicios en la transformación productiva. Las políticas industriales para la competitividad tienen que incluir al sector servicios. No sólo porque una parte muy importante de este último sector es parte integral de la actividad manufacturera, sino porque hay en el sector servicios espacios muy relevantes de mejora competitiva. De forma creciente las mayores ganancias de productividad tienen lugar de la interacción virtuosa entre el sector manufacturero y el subsector de los servicios avanzados (consultoría, transporte y logística, cultura, ingeniería, creatividad y cultura, finanzas y servicios, sanidad y educación, ciencia y tecnología, etc.). De modo análogo, y coherente con la necesidad de incorporar la variable "reducción del paro" en el diseño de estrategias sostenibles de desarrollo competitivo -cuya ausencia daría lugar a una política económica que podría adolecer de legitimidad y acentuar la ya preocupante desigualdad--, es necesario apartarse de la manida simplificación de que la defensa de las políticas industriales pudiera llevar a incurrir en una cierta fobia al sector servicios, equiparando erróneamente sector servicios con baja productividad. La realidad muestra oportunidades reales de ganancia de productividad en el sector servicios si se aplica conocimiento e innovación en el mismo. Ello incluso en el sector de los servicios sociales y de consumo, o en el turismo y la restauración, que pueden, a su vez, ser importantes generadores de empleo.

10.- Territorio y gobernanza multinivel. Territory also matters! La mejora de la competitividad en la economía mundializada redefine la función de los territorios en la misma, y obliga a optimizar la gobernanza y coordinación multinivel -europea, nacional, regional, local--de las políticas de fomento que afectan a cada territorio y al conjunto de los territorios de la economía nacional. A fin de cuentas, los diferentes instrumentos de la política de competitividad promovidos desde cada nivel político-administrativo intervienen sobre el correspondiente "ecosistema" y/o "sistema local-regional-nacional de innovación", cuyo oportuno y eficiente funcionamiento es condición imprescindible para la mejora de la productividad de las empresas que se asientan -o se pueden atraer--en una determinada localización. Sin entrar en disquisiciones terminológicas de detalle, es preciso reconocer la plasmación territorial difusa de los instrumentos de la política económica y sus efectos. De igual modo, hay que considerar que, en cualquier caso, el diseño, implantación, y ejecución de la actividad empresarial y de las políticas de competitividad es territorial. En última instancia, cada territorio da asiento a una formación social relativamente particular, en la que concurren trabajadores, empresarios, centros tecnológicos y universidades, organizaciones de la sociedad civil, clústeres, e incluso una ética de comportamiento y regulaciones que afectan a los procesos productivos. Esto implica que, guste o no, en cada territorio confluyen políticas de competitividad de diverso origen. Es deseable que para optimizar recursos, evitar conflictos y maximizar resultados, los diferentes niveles administrativos y actores partícipes se co-ordinen, co-laboren, y co-operen a través esquemas eficientes de "gobernanza multinivel". A pesar de la dificultad en la realidad política de tener éxito en la consecución de las 3-COs, no se debe cejar en el empeño de mejora permanente.

11.- Instituciones y trust (confianza). Las políticas industriales para la competitividad se ven favorecidas por la existencia de instituciones socio-políticas que, en un continuo de permanente mejora: (1) Contribuyan a la construcción de confianza -el trust en la tradición anglosajona-- entre los actores; lo que se podría interpretar como la asunción por parte de los intervinientes en las transacciones y negociaciones de que no aparecerán conductas aprovechadas y ventajistas que distorsionen la competencia, los contratos o los acuerdos empresariales, incluso si no existen contratos formales y explícitos que los regulen en todos sus aspectos. A fin de cuentas, los costes de transacción están positivamente relacionados con la falta de confianza y transparencia, y su reducción afecta a la mejora de la competitividad. Y (2) como parte esencial de la construcción del trust, la erradicación (o cuanto menos la minimización) de las prácticas distorsionadoras de la competencia y el funcionamiento creíble y eficiente de los tribunales, las instancias (no-judiciales) de resolución de conflictos, y/o los organismos regulatorios de la competencia.

12.- Políticas de demanda. Existe el riesgo, acrecentado por la disponibilidad de recursos subvencionados de origen comunitario y de otras fuentes, de que si no se ponen cautelas efectivas, las E3 y los instrumentos y apoyos financieros en los que se materializan, queden secuestrados por el activismo de los intereses locales, frecuentemente retardatarios, conservadores, y renuentes a la innovación institucional. También existe el riesgo de que las políticas de fomento de la competitividad se desplieguen en políticas de oferta, infraestructura y gasto, sin que haya una demanda explícita de actores dolientes (empresas, tecnólogos, universidades, centros de formación, parques tecnológicos, etc.) que alineen el éxito de las políticas con sus propios intereses genuinos.

13.- Huir del one-size-fits-all en las políticas públicas. Existe el riesgo de que, especialmente porque la Comisión Europea (y otras instancias) aporta recursos y desarrolla metodologías de elaboración de planes, las regiones/países desarrollen E3 elaboradas como procesos estandarizados sin la suficiente construcción institucional y sin la implicación apropiada de los actores en la misma. Un antecedente de esta tendencia al one-size-fits-all (estandarización) en el diseño de las políticas lo tenemos en los años anteriores en los que la política de desarrollo regional de la Unión Europea estaba focalizada en el desarrollo de clústeres, lo que trajo consigo que para tener acceso a recursos las regiones multiplicaran innecesariamente el número de asociaciones clúster. Consecuencia de esta proliferación de clústeres es el claroscuro balance ex-post de la estrategia comunitaria --una excelente idea y con indudable éxito en aquellas regiones en las que la implantación fue genuina y coincidía con los intereses generales.

14.- Evaluación, evaluación y evaluación. Contrariamente a otras políticas de carácter macroeconómico, los mecanismos de transmisión de las políticas micro-económicas son sociales e institucionales, y su efectividad depende de comportamientos difícilmente previsibles en su totalidad. Es por ello por lo que es necesario implantar procesos e instrumentos de evaluación permanente del uso y efectividad de los recursos, que debieran ser, preferentemente, en régimen de co-financiación con el "doliente". La evaluación empieza en la propia definición de la estrategia (estableciendo un "Marco Lógico" de la misma), se debe traducir en las políticas e instrumentos, debe buscar alcanzar resultados realistas, e incluir siempre un proceso de seguimiento y realimentación de resultados, así como indicadores de la eficacia y eficiencia en el alcance de los objetivos para los que se definió la intervención.