Sanciones contra Rusia: lo aprobado, lo por venir y sus efectos reales

“Hacen falta sanciones que muerdan, no que ladren”. La frase del primer ministro de Bélgica, Alexander de Croo, en el Consejo Europeo extraordinario sobre Ucrania, es ideal para resumir lo que hasta ahora se ha hecho con Rusia: Vladimir Putin ha dado la orden de entrar en un país soberano porque básicamente niega su existencia si no es bajo el manto de Moscú, pero la respuesta de Occidente no le hace mella. Al menos, por ahora.

Si había ataque, habría represalias. Era lo prometido. Estamos en el momento de ver cuáles son, cómo son, en qué grado se aplican y qué efectos tienen. Tras semanas en las que se ha hablado de refuerzos de tropas en el este de Europa, de envío de material y de ayuda económica a Ucrania, ha quedado claro que los países europeos y EEUU no van a poner botas sobre el terreno. Ucrania no es parte de la OTAN y no se puede acoger a la protección del club -aunque Kosovo tampoco lo era y la OTAN bombardeó Belgrado, peso esa es otra historia-, así que queda el flanco económico. En esas estamos.

Lo primero: ¿qué es una sanción internacional?

Se trata de un elemento esencial en las relaciones internacionales de hoy, una herramienta coercitiva que se aplica contra Gobiernos, entidades no estatales como empresas o bancos y, también, individuos, particulares. Si un país supone una amenaza y la diplomacia no ha conseguido aminorar el riesgo, se puede acudir a esta vía para intentar modificar su comportamiento, reducir su capacidad de maniobra o debilitar su posición y exponer ante el mundo los males de determinados mandatarios.

Las sanciones son una alternativa a la fuerza armada y, por tanto, aplaudidas por su carácter preventivo y forzosamente proporcional. Por algo se idearon en 1945, tras la Segunda Guerra Mundial, un tiempo del que se extrajeron lecciones imborrables. Siempre tienen que contemplarse exenciones, para que no sea el grueso de la población el que sufra en sus espaldas por el mal de quien les manda, con revisiones constantes por si las cosas han cambiado y un final, un calendario. Una sanción no se impone sine die.

Normalmente, suelen ser castigos económicos o financieros, como los embargos de armas o de cuentas bancarias, vetos al acceso a determinados países, congelación de activos... pero también pueden ser deportivas o ambientales. La esencia es la misma que inspiró el Decreto de Mégara, que impuso las primeras sanciones conocidas en el año 432 antes de Cristo, en Grecia. Nada nuevo. Cuando no hay nada entre las palabras y la guerra, sólo se puede presionar a un país canalla recurriendo a estos castigos.

Lo acordado contra Rusia

Los ministros de Asuntos Exteriores europeos acordaron a principios de esta semana sancionar a 27 personas y entidades rusas, incluidos los bancos que financian a los responsables del país y operaciones en los territorios escindidos. El paquete de sanciones también incluía a todos los miembros de la cámara baja del Parlamento ruso que votaron a favor del reconocimiento de las de las regiones separatistas.

Ya el jueves, se amplió el paquete de sanciones para atacar la financiación de dos bancos privados (Alfa Bank y Bank Okritie) y de empresas públicas como la compañía de defensa Almaz-Antey, el fabricante de camiones Kamaz y el consorcio Rostec, así como actuar sobre los flujos financieros prohibiendo, por ejemplo, nuevos depósitos de ciudadanos y residentes rusos en bancos de la UE.

Con respecto al sector energético, se prohíbe la exportación de tecnología y equipos necesarios para la mejora de las refinerías rusas de petróleo en línea con los estándares Euro-6. Y en relación al transporte, contemplan la prohibición de exportaciones, ventas y suministro de aeronaves, componentes de aeronave y equipos a Rusia, así como los servicios de reparación y mantenimiento.

Se han aumentado las restricciones a las exportaciones a Rusia de bienes de doble uso civil y militar que puedan “contribuir, directa o indirectamente a mejorar la capacidad militar y tecnológica de Rusia”, como se hizo en 2014 tras la anexión de Ucrania y que ya entonces sirvió de poco. La medida que “se aplicaría a todos los usuarios finales de artículos” en los sectores de la “electrónica, la informática, las telecomunicaciones y seguridad de la información, sensores y lásers y aplicaciones marinas”.

Se ha optado por “suspender” los visados a los rusos con pasaporte diplomático y se añadió a la lista de sancionados a los diputados de la Duma que no fueron incluidos en el primer paquete de medidas, a miembros del Consejo ruso de Seguridad Nacional y a individuos bielorrusos que “han facilitado la invasión de Ucrania”, como militares, personal del Ministerio de Defensa o servicios fronterizos.

El Reino Unido también impuso sanciones a Gennady Timchenko y a otros dos multimillonarios con estrechos vínculos con el presidente ruso Vladimir Putin, y a cinco bancos: Rossiya, IS Bank, GenBank, Promsvyazbank y el Banco del Mar Negro. Las entidades eran relativamente pequeñas y sólo el banco militar Promsvyazbank está en la lista de instituciones de crédito de importancia sistémica del banco central ruso. El Banco Rossiya ya estaba bajo sanciones de Estados Unidos desde 2014 por sus estrechos vínculos con funcionarios del Kremlin. Son similares a las acordadas por Japón, Australia o Canadá.

Washington, de inicio, impuso sanciones a Promsvyazbank y al banco VEB e intensificó las prohibiciones sobre la deuda soberana rusa, con lo que el presidente Joe Biden dijo que el Gobierno ruso quedaría aislado de la financiación occidental.

El Tesoro de EE UU aseguró que estaba ampliando las prohibiciones actuales para la participación en el mercado secundario de los bonos emitidos 1 de marzo por el banco central de Rusia y otras entidades.

En la noche del jueves, pactado con la UE, EEUU anunció que limitará la capacidad de Rusia para hacer negocios en dólares, euros y yenes, cortará más de la mitad de las importaciones de alta tecnología de Rusia y bloqueará a otros cuatro grandes bancos rusos, incluido el poderoso VTB, lo que apunta a casi el 80% de todos los activos bancarios en Rusia, lo que tendrá “un efecto duradero” en la economía de Moscú.

Todos los países se guían por el mismo librillo: no pueden ir con todo de golpe, las sanciones han de ser progresivas en función de los resultados de lo aprobado y, sobre todo, del comportamiento de Rusia. Si no, queman de golpe todas las balas. Y por la misma incertidumbre: no está claro en qué medida pueden, con estos pasos, cambiar la situación.

El efecto hasta ahora

El impacto de las medidas aprobadas hasta ahora es mínimo. Los grandes bancos rusos están integrados en el sistema financiero mundial, lo que significa que las sanciones impuestas a las instituciones más grandes podrían sentirse mucho más allá de sus fronteras. Pero las sanciones iniciales se han centrado en los bancos más pequeños.

Ahora está por ver el nuevo golpe a los grandes, qué tal impacta, pero hay una cosa innegable: por muy rápido que se hayan aprobado estas sanciones -las negociaciones no son sencillas entre socios, y más cuando hay países con sensibilidades diferentes sobre Rusia-, más rápidos son los tanques y los cohetes de Moscú.

Las medidas dirigidas a los bancos se empiezan a parecer a las impuestas tras la anexión rusa de Crimea de hace casi ocho años, aunque muchas de esas sanciones siguen vigentes. Entonces, Occidente incluyó en su lista negra a personas concretas, trató de limitar de las instituciones financieras estatales rusas a los mercados de capital occidentales, apuntó hacia las mayores entidades estatales e impuso límites generalizados al comercio de tecnología. No por eso se han frenado los intereses nostálgicos de Putin.

Los analistas afirman que las instituciones rusas son más capaces de hacer frente a sanciones limitadas que en 2014, porque han aprendido, y que los bancos estatales rusos han reducido su exposición a los mercados occidentales. Desde 2014, Rusia se ha diversificado, reduciendo las tenencias de bonos del Tesoro de EEUU y dólares. El euro y el oro representan una parte mayor de las reservas rusas que los dólares, según un informe de enero del Instituto de Finanzas Internacionales. Rusia también tiene algunas defensas macroeconómicas sólidas, como las abundantes reservas de divisas de 635.000 millones de dólares, unos precios del petróleo cercanos a los 100 dólares por barril y una baja relación deuda/PIB del 18% en 2021, detalla Reuters.

Lo que más temen los bancos de la región y los acreedores occidentales es la posibilidad de que se prohíba a Rusia el acceso al sistema de pagos mundial SWIFT, que utilizan más de 11.000 instituciones financieras en más de 200 países. De ahí que se le llame el botón nuclear de las medidas económicas.

Esta medida afectaría mucho a los bancos rusos, pero las consecuencias son complejas. La prohibición de SWIFT dificultaría que los acreedores europeos pudieran recuperar su dinero prestado. Ir a por él es una propuesta de Polonia, Estonia, Letonia o Lituania, pero por el momento Estados Unidos y la Unión Europea en su conjunto han frenado esta medida, al menos por ahora.

Por otra parte, Rusia ha estado creando un sistema de pago alternativo.

Los datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI) muestran que los prestamistas europeos tienen la mayor parte de los casi 30.000 millones de dólares de la exposición de los bancos extranjeros a Rusia.

Cambios radicales no han cosechado las sanciones, ya no en Rusia, sino en todo el mundo. En eso hay consenso. Pero no son despreciables tampoco los episodios en los que, poco a poco o parcialmente, se han logrado los objetivos propuestos. El caso exitoso más reciente es el de Irán y sus avances en investigaciones nucleares. El más viejo y fracasado, el de Cuba y el empeño de derrocar al Gobierno revolucionario, el famoso embargo que llega 60 años.

Finn Lauwers, investigador sobre pacifismo y exempleado de Naciones Unidas por la delegación belga, es un defensor de las sanciones en general, aunque reconoce que no dejan de ser un mal menor, porque podrían dar “más resultado del que dan” pero como mal menor, son “adecuadas”. Cita a Richard Nephew, un referente intelectual en la materia, cuando afirma: “no se puede acusar a la sierra si falla al realizar el trabajo de un destornillador”. “Sólo se puede tener un buen desempeño si las características de la sanción son las adecuadas, ahí es donde hay que hilar muy fino”, sostiene.

Defiende que “no hay excusas” en las grandes entidades que imponen estas sanciones, como la ONU o la UE, porque tienen analistas de primer orden “que deben tener un profundo conocimiento de lo que tratan”, y lo mismo extiende a grandes potencias sancionadoras como EEUU. “Hay que conocer el país que va a ser objeto de las sanciones, sus tolerancias y vulnerabilidades, su umbral de dolor, hasta dónde puede aguantar o quebrarse”, defiende.

Como parte del informe previo necesario, recomienda analizar sus instituciones, su sistema macroeconómico y financiero y sus aliados comerciales, esencial por si busca vías por las que escapar al castigo. Pero añade también la “necesaria prospección” en valores culturales, religión, historia contemporánea, demografía y hasta libertades esenciales como la de prensa, “por ver la capacidad de generar debate y crítica que hay” en el seno de una nación castigada.

“Sin esa prospección, se corre el riesgo de que el mandatario o Ejecutivo de turno aparezca ante su pueblo como mártir, sufridor de lo que otros le imponen, y el resultado puede ser el contrario: un refuerzo”, sostiene Lauwers. Igualmente clave es que se fijen plazos, que se vea que hay ánimo de “levantar el castigo” si las cosas cambian, que incluso se puede “tender una mano si hay disposición de cumplir” y que se pueden, bajo negociación, “rebajar las expectativas o metas o lograr acuerdos de mínimos”.

Los riesgos “son múltiples” y, a su juicio, depende mucho del estudio de base y de la claridad o la falta de ella, que pueden llevar a desastres. “Tan malo es quedarse corto en las sanciones como pasarse y apretar de más o no plantear objetivos nítidos, lo que dé lugar a confusiones y conflictos enquistados”.

¿Funcionan?

Estudios universitarios que analizan prácticamente todo el pasado siglo hablan de un éxito del 40% de las sanciones impuestas, pero Lauwers previene de la complejidad de hacer esas lecturas: “esto no va de marcar una casilla de sí o no, a veces es un fracaso claro y a veces, sólo se logra un leve avance, pero suficiente para que las cosas cambien. Y también hay que leerlo en función de cada quién: las metas que logra el que impone la sanción, el que la recibe y el sistema donde entran en juego, sea regional, religioso o defensivo”.

Números aparte, el mecanismo fue innegablemente bueno en dos casos que ya han quedado de referencia: Sudáfrica e Irán. En el primer caso, en 1985, EEUU impulsó sanciones a las que luego se sumaron Europa y Japón contra el régimen de apartheid contra la población negra. La presión, lentamente, surtió efecto, y en 1994 Nelson Mandela se convertía en presidente. En el de Irán, fue también Washington quien decidió cortar el oxígeno al régimen de los ayatolás para impedirles avances en sus investigaciones atómicas e impedir que se hicieran con una bomba nuclear. También la UE se acabó sumando, y más aún, dos aliados de Teherán, China y Rusia. En 2015, todos juntos firmaban un acuerdo con compromisos comunes, del que EEUU se salió unilateralmente en la era Trump.

Hay otras sanciones que, por más que pase el tiempo, no logran nada. Los casos de Cuba o Corea del Norte, viejos de 60 años, son los más claros. Cuando EEUU planteó el embargo contra Fidel Castro y los suyos, el país perdió gran parte de su capacidad productiva, sufrió la falta de crédito y los bancos internacionales se cuidaron para evitar la imposición de multas. La consecuencia no fue la esperada caída del gobierno del entonces presidente o su sucesor y hermano Raúl Castro, ni un cambio en el modelo político tras la toma de posesión del actual, Miguel Díaz-Canel. Por el contrario, la reacción mayoritaria de la población ha sido siempre la de culpar a Estados Unidos por lo que pasa en la isla. En el caso de Corea del Norte, el estrangulamiento de la economía es grave -“tensa” es la situación alimentaria, confiesa-  y está llevando a un acercamiento con el sur, pero sigue al mando la tercera generación de Kims, enmascarando con miedo y armas una crisis humanitaria brutal.

El riesgo del castigo colectivo

Los críticos de las sanciones siempre lamentan, más allá de su poca eficacia, el impacto que tienen en la población en general, no sólo en determinados políticos o empresarios o clanes. Sucedió en Irak a partir de 1991, allí no había medicinas para los niños pero sí para Sadam Hussein, que supo escaparse del cerco, con los precios crecidos un 250% y el PIB a la mitad. Y sucede en Venezuela, dice la Naciones Unidas, que denuncia que se han “exacerbado situaciones económicas preexistentes” que han “afectado dramáticamente a toda la población”. Se supone que las sanciones suelen incluir excepciones humanitarias, porque no todo vale, pero a veces son “insuficientes”, insiste la relatoría especial que revisa el impacto de estas multas.

La clave está en dar con una sanción que debilite pronto al Gobierno en la diana, sin que la economía nacional se hunda. Es por eso que en los últimos años se ha puesto de moda el concepto de “sanciones inteligentes” o “dirigidas”, que se comparan con los bombardeos quirúrgicos: un ataque muy medido, muy concreto, que no haga pagar a justos por pecadores. Lo que pasa es que es complicado afinar y, además, hay imprevistos. “La protección de los ciudadanos es primordial. Sin eso, nada”, insiste el analista belga.

Son imperfectas, resume, y todo el mundo lo reconoce, pero siempre son mejores que su alternativa: la guerra. Aunque con Rusia ya la hay, está en Ucrania y se cobra vidas cada día.