¿Sirve de algo la ONU? El debate que resurge ante la protección de EEUU a Israel

Brazo en alto, con determinación, el representante de Estados Unidos en Naciones Unidas, Robert A. Wood, dijo no. Su veto a una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU reclamando un alto el fuego en Gaza, el pasado 8 de diciembre, ha sido considerada por Palestina como "un punto de inflexión en la Historia". Una toma de partido por Israel del único mediador posible de una hipotética paz entre las partes que, por ahora y como ha hecho en 35 resoluciones anteriores, ha protegido a su aliado de Tel Aviv. 

Que la Asamblea General, donde estén representados por igual los 193 países que conforman la ONU, haya tratado de enmendar la plana poco ayuda. La mancha queda. Y el debate resurge: ¿sirve de algo la institución en estos tiempos? ¿Para qué queda el gigante de bandera azul, si no es capaz de parar una agresión que ha dejado ya más de 18.200 palestinos muertos? ¿Se puede mejorar su función? 

No hay consenso a estas preguntas. La comunidad internacional se ve dividida entre la crítica por su lentitud y su falta de resultados -los más ricos- y el aplauso y el agradecimiento -los que más necesitan de la ONU-. No puede haber en este caso afirmaciones definitivas, sino matices gruesos: es una institución necesaria pero imperfecta y en casos como el del conflicto palestino-israelí se le ven las costuras. Por eso hay que repensarla, pero no repudiarla.

Para qué debe valer 

La Carta de San Francisco, la que alumbró a las Naciones Unidas en 1945, condensa el ideario de una institución nacida para la paz y el diálogo. Ese es su objetivo supremo, entendible cuando el planeta venía de afrontar dos guerras mundiales, con ataques nucleares incluidos. La meta era y es la estabilidad. Desde el primer día, la organización se propuso trabajar por prevenir los conflictos y buscar acuerdos para no repetir los errores del pasado reciente. Sus herramientas para la pelea son la Asamblea General y, sobre todo, el Consejo de Seguridad. 

Expliquemos antes estos conceptos, por si acaso. El Consejo de Seguridad de la ONU es el que tiene la responsabilidad principal, según lo estipulado en su Carta fundacional, de mantener la paz y seguridad internacionales. Cuenta con 15 miembros, 10 temporales, que van rotando, y cinco permanentes, que son las grandes potencias consolidadas tras la Segunda Guerra Mundial (EEUU, China, Rusia, Reino Unido y Francia). Cada uno tiene un voto, aunque los cinco permanentes cuentan con el poder del veto, ejercido con frecuencia, como hizo la semana pasada Washington con Israel. 

Todos los estados miembros están obligados a adoptar las decisiones del Consejo, dice la teoría, aunque los incumplimientos son abundantes, pese a que sean jurídicamente vinculantes. El Consejo de Seguridad puede recurrir a la imposición de sanciones e, incluso, a la autorización del uso de la fuerza para mantener o restablecer la paz y la seguridad.

Luego está la Asamblea, el órgano "representante, normativo y deliberativo de la ONU", el único que cuenta con representación universal de los 193 miembros. Todos se reúnen cada año, en septiembre, durante la sesión anual, en la sede de Nueva York. La toma de decisiones en la Asamblea General requiere una mayoría de dos tercios cuando se trata de asuntos de vital importancia, como aquellos referidos a la paz y la seguridad, la admisión de nuevos miembros y los asuntos presupuestarios. Las decisiones en otras cuestiones se toman por mayoría simple. Sus decisiones, pese a mostrar la voz mayoritaria del mundo, no son vinculantes como las del Consejo, aunque su autoridad política y moral es indudable. Sólo en 11 ocasiones ha realizado sesiones de emergencia por la inacción del Consejo en toda su historia.

De la mano de la paz va la protección de los derechos humanos. La ONU tiene que promoverlos y abrigarlos donde queden desamparados. Para pasar de las palabras a la acción, la organización cuenta con órganos como el Alto Comisionado para los Derechos Humanos o el Consejo de Derechos Humanos. Los principales instrumentos legales que utiliza para que los derechos sean humanos y universales son dos: la Carta Internacional de los Derechos Humanos y la propia democracia. 

Si por algo es valorada la ONU es por la ayuda humanitaria que brinda al mundo. Llega donde no lo hace nadie. Es la principal encargada de coordinar las operaciones de socorro frente a las crisis humanitarias, desde conflictos armados a desastres naturales. Apoya a las autoridades locales cuando no tienen capacidad suficiente para abordar las necesidades relacionadas con una emergencia y actúa con rapidez y eficacia a través de cuatro entidades esenciales: la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se complementan con otras agencias, dependiendo del territorio o la materia, como se ve estos días con la Agencia de la ONU para los Refugiados Palestinos (UNRWA), una de sus primeras apuestas tras la guerra de 1948. 

La ONU tiene el derecho internacional y su defensa en su frontispicio: puede aprobar misiones de mantenimiento de paz, imponer sanciones a quienes incumplen los derechos humanos y usar la fuerza "cuando existe una amenaza contra la paz y la seguridad internacionales", funciones que se aplican con mandatos del Consejo y mediante tratados multilaterales y el trabajo con cortes y tribunales.

Su quinta misión es la de promover el desarrollo sostenible, acelerada desde que el conocimiento del cambio climático es mayor. Ahí están su Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Hasta dónde llega y hasta dónde no

"La ONU no fue creada para llevar a la humanidad al cielo, sino para salvarla del infierno", decía el sueco Dag Hammarskjöld, su secretario general entre 1953 y 1961. Era un infierno muy concreto al que se refería, una Tercera Guerra Mundial y un armagedón atómico. Luego han venido otros infiernos, otras guerras, enfermedades o hambrunas, pero aquella se paró y es el mayor logro de la institución. No es el único. 

"Además de impedir que las naciones del mundo se asesinen en masa con armas de destrucción impensable, sus 17 agencias, sus 14 fondos y su secretaría general han servido para atender crisis y reconducirlas, con enorme capacidad de influencia, con unas capacidades logísticas inigualables, con limitaciones y fallos, sí, pero con una capacidad de reducir los efectos negativos de una crisis que no está en la mano de ningún Gobierno, ejército u organismo", afirma Finn Lauwers, investigador sobre pacifismo y exempleado de Naciones Unidas por la delegación belga.

A su entender, más allá de que sea una institución enorme, complicada de gestionar, "necesitada urgentemente de reforma", su principal debilidad a la hora de actual "no es estructural, sino de concepto", porque es tan "fuerte y decidida y comprometida como los estados que la conforman lo sean". Sobre todo, recuerda, aquellos que forman el Consejo de Seguridad, que es donde se toman las decisiones vinculantes. "La ONU se construye sobre el principio de la buena fe, pero si los estados no quieren cumplir o quieren proteger a un aliado que no quiere, difícilmente el organismo podrá aportar soluciones", indica. 

Ha sido EEUU el que no ha querido, aunque a continuación, esta misma semana, se han hecho públicas unas inusuales críticas del presidente, Joe Biden, al Gobierno ultraderechista de Israel, exponiendo en público diferencias, suavizadas más tarde por la Casa Blanca. Frente a las palabras, están los hechos, que son las votaciones en contra, primero en el Consejo de Seguridad y, luego, en la Asamblea General. 

Este especialista en derecho internacional humanitario explica que en 1945 se decidió una estructura "que corresponde al poder de las grandes potencias" y que con el modelo de veto "no se pueden realizar plenamente las funciones de la ONU ni establecer sus mandatos ni hacer aprobar resoluciones en todos los campos que lo necesitarían, cuando uno de los grandes o sus próximos se ven afectados". Es lo que ocurre con el binomio Washington-Tel Aviv.

Y, sin embargo, acude a la máxima tradicional de que "si no existiera la ONU, habría que inventarla". ¿Por qué? "Porque es la única organización mundial de verdadera vocación universal, donde todos tienen su espacio. Es un foro único, de gran relevancia, para debatir los asuntos del mundo, pese a sus limitaciones estructurales". ¿Incluso si hay inacción del Consejo, con bloqueos como los actuales o los de Rusia respecto de su invasión de Ucrania? Dice rotundo que sí. 

"La existencia de la ONU ha sido efectiva para garantizar el orden internacional desde el 45 y aunque no todo ha cuajado en resoluciones, se ha influido en la mediación de conflictos o en la redacción de leyes que, a la postre, aplican la visión de paz y respeto a los derechos humanos que es su máxima". "Es la acción por otros medios, más callados y con menos medallas, pero que hemos visto sobre todo en países con enormes necesidades", apuntala. 

Lauwers insiste en que no hay que ser "naíf" y toca asumir "que hay muchas presiones geopolíticas, muchos intereses, de muchos frentes, que en ciertos momentos de la Historia han puesto en duda la eficacia de la ONU y su papel, pero el sistema lo mueven los estados y llega hasta donde ellos tengan voluntad. No se puede afear a la ONU que haya reducido los niveles de hambre a números récord o que tenga misiones de paz que funcionan,  on 120.000 cascos azules. Eso ha disminuido los efectos negativos de un mundo complejo, con la fuerza de casi 200 naciones", defiende. 

Y enfatiza un concepto que, afirma, es clave en diplomacia: la legitimidad. "Existe la legalidad, las leyes que hay que cumplir y las resoluciones que se deben cumplir, incluso en tiempo de guerra. Pero sobre eso, por lo que la ONU está vigilante, está además la legitimidad. La ONU y sus mayorías la dan o la quitan, marcan lo que ha de ser por las normas y lo que debe ser por humanidad y convivencia y eso, con el tiempo, pone de relieve las injusticias o las violaciones y cambia cosas. El estatus legal de los textos es limitado, lo reconozco, pero esto es algo más, que desgasta y transforma a través de una misión colectiva del mundo y sus relaciones y realidades".

Comparte su visión el historiador español Sebastián Moreno, americanista y conocedor del papel de EEUU en Naciones Unidas. "La ONU busca mantener la paz, pero si los países no la quieren, es difícil de lograr", sentencia. En el caso en caliente que nos ocupa, el de Gaza, Israel ha defendido que un alto el fuego largo "haría que Hamás se rearme y reorganice" y por eso pactó un alto el fuego que todos sabían que no sería más que temporal, para sacar rehenes y liberar presos a cambio. Recurrir a la Asamblea, como se ha hecho en este caso, es "constatar que el mundo tiene otra voz, nada más y nada menos". 

Reconoce que es "frustrante" que incluso se aprueben resoluciones en el Consejo (hay sobre la creación del estado palestino, el fin de la ocupación de sus territorios o el retorno de sus cinco millones de refugiados, por ejemplo) y no se lleven a la práctica porque no se fuerza a los países a ello. "No hay consecuencias reales a veces. En otros casos, se han aplicado sanciones que si han funcionado, como las que llevaron al fin del apartheid en Sudáfrica", recuerda. Los críticos sacan a relucir, por contra, los papeles mojados contra Cuba o Corea del Norte. "Lo que no puede hacer la ONU es callarse. Tiene que dejar constancia de las violaciones y errores", defiende. 

¿Qué le queda entonces a la ONU, si no puede parar una guerra? "Le queda intervenir, y en eso es única. Ciñamonos a Palestina e Israel, por no ir más lejos: sus soldados vigilan la frontera con Líbano para que no retorne la guerra con Hezbolá, sus campos de refugiados albergan a los palestinos en el mismo Líbano, Siria o Jordania, su comida es la que ha estado entrando a la franja de Gaza mientras se ha dejado, sus depuradoras son las que limpian el agua en los montes cisjordanos... Todo eso hace la ONU, ayudar a los inocentes", repasa. Habla de reuniones, de informes, de recomendaciones. "Todo lo que permita tener conocimiento de lo que ocurre y organizar debidamente la ayuda humanitaria, sin trabas. En eso, la ONU lleva delantera a todo el debate político, porque lo hace muy bien", indica. 

Defiende la intervención reciente del secretario general, el portugués Antonio Guterres, que por primera vez en su mandato ha invocado el artículo 99 de la Carta de la ONU y ha pedido él mismo una reunión del Consejo de Seguridad. "Hay que hacer contrapeso", dice, respecto de las grandes potencias, y presionar para que se sepa que las alianzas e intereses "no son la visión monolítica del mundo ni tiene por qué ser la justa". Confía también en que la presidencia rotatoria del Consejo, que acaba de pasar a China, fuerce determinados debates y posicionamientos. 

"No es aferrarnos a un clavo ardiendo, es que realmente la ONU hace cosas bien. Lo que ocurre es que necesita cambios, porque este armazón ya no aguanta lo que debe ser la organización en el siglo XXI. Igual que ha sido capaz de adaptarse y hasta ser vanguardia en luchas como la del cambio climático, tiene que definir su orientación y los instrumentos para lograr sus metas, que ya no pueden ser los de hace 75 años. Si no avanza, es entendible que haya gente que pierda su fe en el organismo", ahonda. 

La necesaria reforma

Ban Ki-moon, el secretario general entre 2007 y 2016, fue un niño coreano desplazado por la guerra que aprendió sus primeras lecciones con libros de UNICEF. De recibir asistencia de la ONU a ser su máximo líder. Así ha evolucionado el mundo, pero así no ha evolucionado la institución. Los analistas constatan que se arrastran no pocos males: está la dependencia de los grandes estados, que se refleja también en el presupuesto (si el 40% de sus cuentas viene del puñado de los grandes la independencia se reduce), la falta de democracia interna que eso conlleva, la burocracia implacable y paralizante, la inoperancia en determinados asuntos graves y hasta cierta corrupción interna nunca bien resuelta. 

Hace 15 años, un panel liderado por Noruega, Pakistán y Mozambique propuso una serie de cambios que iban en esa línea: revisar el derecho a veto y la composición del Consejo de Seguridad, revisar la tardanza en los mecanismos para dar respuestas (políticas o humanitarias), reformar los procedimientos obsoletos, reducir la burocracia, facilitar en entendimiento de los textos y establecer marcos claros de actuación o reducir duplicidades (por qué hay 30 entidades que se acaban dedicando al medio ambiente, sirva de botón). 

Para que sea menos imperfecta, tanto Moreno como Lauwers creen que hay que abordar todo eso, pero matizan que es un camino largo y no puede ser "de un día para otro". "Pero cuanto más tarden, peor". Guterres destacó el día 10, en un acto en Qatar, la necesidad de reformar las instituciones políticas y económicas internacionales, incluido su Consejo de Seguridad, "paralizado por las divisiones", para que sean capaces de afrontar un nuevo mundo "multipolar".

Durante décadas, a pesar de algunos conflictos terribles, las relaciones geopolíticas fueron relativamente estables, basadas en alianzas en torno a las dos superpotencias de la Guerra Fría, pero ahora hay "nuevas oportunidades de liderazgo, justicia y equilibrio en las relaciones globales, y también crea complejidad", dice el secretario. "Hoy esas instituciones son débiles y obsoletas. Están atrapadas en un túnel del tiempo que refleja la realidad de hace 80 años. Las relaciones sociales, económicas y políticas han cambiado dramáticamente desde entonces", añadió. 

Sus propuestas son la reforma del Consejo de Seguridad sobre participantes y vetos y la propuesta de "una Nueva Agenda para la Paz ayudarían a prevenir y resolver conflictos, lograr equidad y justicia, reequilibrar las relaciones geopolíticas y dar a los países en desarrollo una mayor voz en el escenario internacional".

Para el funcionario belga, el cambio en el Consejo es "esencial": "un grupo de países poderosos pero ya no los únicos poderosos no pueden arrastrar al resto según sus intereses y conveniencias". El problema es que "no tienen voluntad de ceder y compartir el poder", por lo que espera un debate "a muy largo plazo". "El primer financiador de la ONU no puede tener veto, el país que ha frenado 50 resoluciones sobre Oriente Medio no puede seguir bloqueando más", indica. "Funcionó muy bien tras el 45 y, sobre todo, en esa Guerra Fría, como dice Guterres, pero hoy su estructura hace muy complicado que haya verdadera libertad y autonomía de decisión; justicia, al fin y al cabo". 

Lo político, lo económico y lo cultural seguirán determinando ciertas inclinaciones de la institución, asume Moreno, pero "el margen de discrecionalidad será menor". Define como "aplastante" el peso de los grandes, y de "desesperante" el empuje que hacen países como los otros  BRICS (a China y Rusia se le suman Brasil, India y Sudáfrica), creciendo en todos los sentidos, por tener espacio. "Hay que revisar también el sistema de financiación [su presupuesto de este año fue de 3.169 millones de euros, más unos 9.000 de las misiones de paz, informa The Guardian] y potenciar la Asamblea, que es el verdadero poder de 193 estados". "Hay que abordar estos cambios de forma gradual pero sin perder nunca el objetivo general de la institución, que es bueno y válido y necesario. Debe abordar los grandes temas, como la paz, con más eficiencia. Y eso, de nuevo, está en manos de los países que la forman", dice. 

El año pasado, Liechtenstein impulsó una iniciativa en la que hablaba ya de reforma del veto, con Ucrania como fondo. Aunque eso está por llegar, sí se aprobó un primer paso: las potencias tendrán que dar explicaciones a las otras naciones cuando quieran utilizar su privilegio de veto. "La decisión marca un hito en la historia de la Organización a la hora de velar por la paz y la seguridad internacionales y se produce ante la creciente preocupación por el hecho de que el Consejo de Seguridad encuentra cada vez más dificultades para llevar a cabo su trabajo", dijo la ONU en un comunicado.

Pese al consenso en la necesidad de cambios, no hay aún comités concretos que lo aborden y con lo despacio que van las cosas en palacio, desde luego no será inminente, por mucho que empujen crisis como la de Gaza, que ha llevado a Palestina (estado observador desde 2012) a decir que "el sistema internacional de derechos humanos de la ONU ha quedado roto".

"Es necesario actuar ya. Si no, estos choques serán cada vez más repetidos y los civiles, que son el centro de todo, sin atender. Hay que mantener el realismo de la mano del idealismo y saber hasta dónde se puede llegar, pero es que hay margen de actuación y de mejora, desde los cambios formales al compromiso. Por ejemplo, no se puede decir que la ONU no funciona si pide ayuda para emergencias pero sólo llega un tercio de lo que se ha pedido", recuerda el historiador. "El esfuerzo es quijotesco, pero merece la pena. El mundo está esperando y necesitando los cambios", concluye.