Significado y efectos de la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado
Isabel Encabo Rodríguez, Universidad de Alcalá
El Presupuesto contiene la previsión normativa de gastos y la estimación de ingresos de la actividad económico-financiera del sector público. Constituye una figura clave desde tres vertientes fundamentales:
- institucional, porque adquiere cuerpo jurídico propio como instrumento de elección colectiva,
- democrática, porque está asociada necesariamente a la división de poderes y al control,
- e instrumental, porque es una pieza clave de la política económica.
En el presupuesto son protagonistas los poderes Legislativo y Ejecutivo, y desempeña cada uno el papel que le compete, cooperando y relacionándose entre sí, todo ello en beneficio del buen funcionamiento democrático preestablecido y amparado por la Constitución.
Existe la idea errónea de que el presupuesto que acompaña a un ejercicio económico tiene una duración anual, porque se confunden fase de ejecución presupuestaria y Presupuesto. La duración completa de un presupuesto es de unos tres años, desde que se planifican gastos e ingresos hasta que se cierra políticamente su realización. El ciclo presupuestario comienza con:
- Una primera fase, planificación y elaboración, competencia del Ejecutivo, que tiene lugar normalmente en el segundo y tercer trimestre del año.
- Una segunda fase, discusión y aprobación, en la que el Ejecutivo solicita la entrada del documento en la Cámara Baja y comienza el trámite en Cortes Generales hasta ser aprobado antes de que finalice el último trimestre del año previo.
- Una tercera fase, que implica su ejecución durante un año.
- Una cuarta y última fase, que consiste en el control por el Tribunal de Cuentas inicialmente, y que comprueba la realización del Mandato del Legislativo al Ejecutivo en los doce meses siguientes al cierre del ejercicio económico. Quedan todavía tres meses más de control político.
Por tanto, cada día estarían abiertos tres presupuestos, cada uno de ellos en una fase distinta de sus respectivos ciclos.
El contexto y lo que implica
Actualmente, las políticas públicas plurianuales, las complejas relaciones internacionales y una evidente supremacía del Ejecutivo han obligado a adaptar el planteamiento inicial del instrumento de elección colectiva, con la crisis de algunos principios clásicos y su cambio, para dinamizar su uso y adaptarse a nuevas situaciones y compromisos.
No obstante, en esta inevitable adaptación no se puede ni se debe desvirtuar la génesis de la figura que legitima la actividad del sector público y representa el deseado equilibrio entre poderes que tanto costó conseguir en el siglo XVIII como punto de inflexión en el planteamiento del Estado.
El Presupuesto es una institución jurídica fundamental del Derecho Público que sanciona la competencia del Legislativo para controlar la actividad financiera del Estado, un instrumento indispensable para que se alcancen los fines de la política económica y se responda a la necesidad de racionalizar la asignación de los recursos públicos, un instrumento de garantía de cumplimiento de competencias de los Poderes del Estado, cuando el Legislativo entrega el Mandato al Ejecutivo, legitimando y propiciando un contexto de confianza y estabilidad donde la población apoye sus expectativas de progreso.
Más flexibilidad
Los sistemas actuales de planificación y programación plurianual necesitan de dinamismo y cierta flexibilidad, incompatibles con las limitaciones a las que se sometía al sector público en los sistemas presupuestarios clásicos y tradicionales del pasado. Sin embargo, no hay que olvidar por ello ninguno de los principios fundamentales que deben inspirar esta figura como salvaguarda de las legítimas competencias.
En España, la Constitución y la Ley General Presupuestaria (LGP), fundamentalmente, son las encargadas de regular el procedimiento relativo al documento presupuestario. Para evitar la parálisis de la actividad del sector público ante la falta de presupuesto, el art. 134.4 de la CE, así como el art. 38 de la LGP, posibilitan la prórroga del aprobado para el ejercicio anterior.
No obstante, sin mención expresa de la excepcionalidad, debe entenderse que así debe ser. La importancia de esta apreciación radica no tanto en que un presupuesto sea prorrogado, sino en las causas. Dependiendo de cuáles sean éstas, la imagen que se transmite a la sociedad, al contexto internacional, a los interlocutores públicos y privados, será simplemente de un retraso en el trámite parlamentario, o de tensiones significativas. La disciplina presupuestaria, el control y las garantías de interlocución entre poderes son factores que afectarán a la credibilidad, la confianza y las expectativas.
El 26 de diciembre de 2014 se aprobaron los PGE para 2015 y desde entonces no se ha producido un ciclo presupuestario completo, tal y como marca nuestra Constitución.
El 29 de octubre de 2015 se aprobaron los PGE para 2016, presupuestos que se desarrollaron a lo largo de 2016 en un contexto de Cortes Generales disueltas y elecciones nacionales, prorrogándose más allá del 31 de diciembre hasta que el 27 de junio de 2017 se aprobaron los PGE del año en curso, con seis meses de retraso a lo que marca la norma.
En la misma línea, el presupuesto de 2017 debió ser prorrogado hasta julio de 2018, dado que hasta este mes no se aprobó el documento económico-financiero de este año.
La prórroga está prevista en la Constitución y en la LGP para evitar paralizar la actividad pública, con carácter extraordinario, pero ha pasado a convertirse en una medida recurrente y discrecional. Afecta a los programas de gasto, compromisos adquiridos, certidumbre económica y a la solidez y garantías de un sistema de Estado democrático.
Consecuencias de la prórroga
Más allá de tener la posibilidad normativa de prorrogar los presupuestos de 2018, lo importante es valorar cuáles serían las principales consecuencias. Merece destacar tres especialmente:
- Desde una perspectiva económico-financiera. La técnica presupuestaria utilizada se basa en la estructura Plan-Programa-Presupuesto. Los programas plurianuales y la planificación y programación de proyectos relacionados con políticas públicas serían los principales perjudicados ante una prórroga presupuestaria. No todas las partidas presupuestarias son prorrogables, y las inversiones, en cuanto gastos de capital, no lo son, de forma que no se podrán acometer nuevos proyectos, y la capacidad de decisión en los ya emprendidos será reducida o nula.Con la prórroga se le da cierta continuidad al gasto corriente, ya comprometido, pero se imposibilita la realización de gastos directamente generadores de crecimiento. Todo ello requiere de un aumento de la actividad supervisora y fiscalizadora interna de los organismos de la Intervención. Por otra parte, ¿qué sucederá si no hay crédito o éste no es suficiente para acometer las actividades consideradas como necesarias?
- Desde una perspectiva socio-política. La población manifiesta una preocupación especial ante la inestabilidad política que se trasluce de una situación presupuestaria como la actual. Los presupuestos incorporan una serie de políticas y paquetes de medidas que, de no ser aprobados por la via legislativa, la mayoría podrían ser implementados por la via de la discrecionalidad del poder ejecutivo. Todo ello, y a pesar de que una buena parte de estas mediadas estuviesen ya en la calle, dejarían ver con mucha claridad el desequilibrio existente entre los Poderes del Estado, la preeminencia del poder Ejecutivo en la toma de decisiones y la clara vulnerabilidad y debilidad del sistema democrático.Esta posición no es ni políticamente recomendable ni socialmente consistente en relación con la estructura social española y la reacción de los sectores que la componen.
- Desde una perspectiva de relaciones exteriores y la UE. La economía española está en un proceso de saneamiento de las finanzas públicas y reforzamiento de credibilidad frente al exterior. Probablemente cumplamos con los objetivos que nos obliga el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, pero el país se encuentra ante la necesidad de ajustes estructurales, más allá de los ajustes cíclicos que se están realizando.La prórroga y la incertidumbre que generará podría dañar las previsiones de crecimiento y producir desviaciones sobre el PIB previsto. Todo ello de claro tono negativo para cumplir los objetivos de empleo, inversión y crecimiento.
