¡En España ya existe banca pública! Una propuesta de reforma

Este artículo ha sido escrito conjuntamente con Juan José Zaballa, técnico comercial y economista del Estado

El diputado de IU-Unidad Popular Alberto Garzón, en el marco de los posicionamientos de los partidos con representación parlamentaria para la construcción de consensos que eventualmente deriven en la formación de un nuevo Gobierno, acaba de publicar un artículo en El País en el que, más allá del título (Por qué necesitamos una banca pública), sólo en las líneas finales, y sin mayor argumentación justificativa -salvo su particular diagnóstico de la crisis financiera y del carácter socialmente asimétrico de la recuperación- termina por abogar por la necesidad de una banca pública. Según el diputado Garzón, la banca pública es necesaria, para "proteger a la ciudadanía y nuestros ahorros, facilitar una política de alquiler público barato, reducir el imponente poder de la oligarquía financiera, establecer líneas de crédito a sectores productivos relevantes y transformar nuestro modelo productivo". Operativamente propone "paralizar de forma inmediata el proceso de privatización de las entidades financieras nacionalizadas". Quienes firmamos este artículo compartimos con el diputado la necesidad de una banca pública, pero discrepamos tanto con el presupuesto implícito de que en la actualidad no hay banca pública como de las funciones que la misma debe desempeñar, o la conveniencia de que las cajas nacionalizadas queden permanentemente en manos del Estado.

La banca pública nunca dejó de existir, sino que, bien al contrario, está formada en la actualidad por una amplia, heterogénea y especializada pléyade de instituciones con actividad pública financiera, inversora y crediticia, en la que hay evidentes espacios para la racionalización y mejora de la eficiencia, transparencia y gobernanza. En concreto, en España existen, en el ámbito de la Administración Central del Estado, 43 entidades de muy diversa personalidad jurídica (sociedades mercantiles, fondos, organismos autónomos y entidades públicas empresariales), dependientes de cuatro departamentos ministeriales diferentes (Hacienda y Administraciones Públicas, Industria, Energía y Turismo; Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; y Economía y Competitividad), con una extensa gama de actividades financieras (garantías y avales, seguro y reaseguro, préstamo, inversión en capital y casi-capital, etc.).

Reflexión aparte, que además redundaría en consolidar las posiciones de este artículo, sería el análisis de las numerosas instituciones financieras públicas de las Comunidades Autónomas y Municipios, con los evidentes problemas de coordinación multinivel para dotar a las políticas públicas y a las instituciones de mayor eficacia y eficiencia.

El actual modelo de banca pública en España es el resultado del proceso de modernización y racionalización del sector financiero llevado a cabo a partir de la fusión y privatización en 1999 del BBV y la corporación pública Argentaria (Banco de Crédito Hipotecario, Banco de Crédito Industrial, Banco de Crédito a la Construcción, Banco de Crédito Agrícola, Banco de Crédito Local, Crédito Social Pesquero, Banco Exterior de España y Caja Postal) en la que se englobaban una amplia panoplia de entidades financieras públicas a través de las que se canalizaban recursos fiscales con carácter sectorial (vivienda y desarrollo urbano, financiación municipal, agrícola, pesquera e industrial, comercio internacional, etc.) En el año 2002 caducó la acción de oro que el Estado mantenía en el BBVA.

Más recientemente, en estos últimos años, la práctica liquidación del sistema de Cajas de Ahorro, incluida la necesaria nacionalización de algunas de ellas para salvaguardar -precisamente y aunque el diputado Garzón lo obvie- el ahorro de los ciudadanos por efecto de la crisis financiera, ha dado prácticamente al traste con los últimos resquicios de una banca comercial de origen más o menos público. Además de los dramáticos efectos del rescate de las cajas en la deuda pública, la desastrosa gestión y supervisión de las cajas comprometió no sólo la viabilidad de las instituciones, sino también la confianza de la sociedad en la capacidad de las administraciones para gestionar en defensa de los intereses colectivos instituciones financieras públicas.

Por todo ello, los verdaderos términos de un debate sobre la banca pública no deben tener, o cuanto menos no deben tener como elemento central, una naturaleza existencial, ni mucho menos ideológica y de ingeniería social, sino que, por el contrario, deberían centrarse en si la estructura de la banca pública existente/resultante responde a tres criterios: 1. Idoneidad para sus cometidos en el contexto económico actual y en el marco de la estructura del sistema financiero español y europeo; 2. Adicionalidad respecto de la banca privada, sin duplicidades, con eficiencia financiera y salvaguardando criterios idóneos de gobernanza; y 3. Coordinación estratégica, para así constituirse en un instrumento eficaz de política económica.

Algunas sugerencias en este sentido son las siguientes:

1.- Consolidar el número de instituciones, excesivamente dispersas y heterogéneas tanto por tamaño como por objeto, definición de producto y rama de actividad.

2.- Esa consolidación es particularmente relevante entre entidades que operan en segmentos contiguos o entre los que existen indudables espacios de complementariedad y sinergia, tanto de fondeo como de relación con el cliente y de análisis y gestión de riesgos y carteras. Así, por ejemplo, la confluencia bajo un mismo paraguas de algunas de las actividades de capital riesgo público podría optimizar el enfoque cliente y la satisfacción de las necesidades de financiación de las empresas, al tiempo que mejoraría el conocimiento de las mismas y sus proyectos, incrementaría la capacidad de innovación en la oferta de servicios financieros por parte del sector público, y mejoraría la gestión de los riesgos a un coste sustancialmente menor.

3.- Especialización de los equipos por producto financiero (o paquetes de productos) -por ejemplo, préstamo, capital, garantías, asistencia técnica, etc.--, intentando maximizar la sinergia entre las competencias y capacidades de los mismos, la gestión de los riesgos y la administración eficiente de los recursos.

4.- Coordinación y complementariedad respecto de lo que de por sí y con eficiencia hace la banca privada. Así, por ejemplo, en las líneas de política económica que inciden en los hogares o en la financiación a la PyME, la banca pública debe operar como segundo piso que utiliza para la distribución de los recursos a la banca comercial (primer piso) para la distribución de los correspondientes recursos, conforme a convenios previamente suscritos. Por otra parte, la banca pública debe complementar los riesgos que ya está dispuesto a asumir el sector privado, sin incurrir en la tentación de intentar sustituir a éste, dotando, por ejemplo, de mayores plazos a las financiaciones estructuradas, o incluso siendo catalizador de recursos de diferente origen en operaciones sindicadas.

5.- Enfoque cliente que acompañe a largo plazo la relación comercial y crediticia entre el cliente y su financiador público. En este sentido y en el ámbito empresarial, y reconociendo que la financiación de proyectos internacionales exige conocimientos y habilidades particulares, la diferencia entre "financiación nacional" y "financiación internacional" es cada vez más difusa; lo mismo que lo es el apoyo y asistencia técnica que, desde el ámbito de lo público, se puede ofrecer a las empresas, fundamentalmente a aquellas de menor tamaño, para la estructuración de operaciones y su financiación.

6.- Considerar los mecanismos más eficientes, económicos y permanentes de fondeo del pasivo, sin acceso minorista al ahorro privado, de modo que al usuario le lleguen los recursos con cierta estabilidad y en las condiciones, ponderadas por el riesgo, lo más ventajosas posibles. La situación óptima, siempre supeditada a la gestión del endeudamiento que realiza el Tesoro, sería que una parte importante de las actividades de fomento se realizaran con pasivos financiados al coste soberano, al cual emite en los mercados el ICO.

7.- Las líneas y financiaciones especiales de política económica, subvencionadas o no -desde el apoyo a la PyME, a la financiación del emprendimiento e I+D, la vivienda en propiedad y alquiler, u otras-- deben estar respaldadas por la oportuna línea de financiación presupuestaria del ministerio correspondiente.

8.- Consolidar departamentos de análisis y gestión de los riesgos de alto nivel y profesionalización, así como departamentos back office, administrativos y de gestión del conocimiento, potentes. Todo ello redundará en indudables economías de escala y ahorro de costes.

9.- Mejorar la gobernanza y representatividad de las entidades que conforman la banca pública a fin de facilitar tanto la transparencia como la solidez técnica e independencia de sus órganos de gestión y administración.

El artículo del diputado Garzón tiene el indudable mérito de intentar contribuir a la formación de gobierno, poniendo sobre la mesa, en vez de geometrías variables de síes-noes-abstenciones, propuestas concretas que ayuden a conformar una coalición que empuje reformas políticas y económicas imprescindibles para la modernización de España. Una de estas reformas pendientes es la de la banca pública y su función de apoyo a la financiación de la actividad empresarial y a la ejecución de las políticas públicas. No obstante lo anterior, los autores de este artículo discrepamos sobre el modelo de banca pública propuesto por el diputado: un modelo de banca pública dependiente del poder político, autónomo de los mercados financieros nacionales e internacionales, más preocupado por la ingeniería social -"reducir el imponente poder de la oligarquía financiera"-- que por la eficiencia del uso de los recursos públicos, y que, finalmente, opta por ignorar tanto las experiencias recientes de mala gestión de lo público por parte del poder político, como que, en el marco de la Unión Europea la gestión de lo público ha de basarse, en el contexto de restricciones fiscales muy relevantes, en el ejercicio de persuasión de voluntades y apalancamiento de los recursos públicos y privados. Por el contrario, el reforzamiento del papel de la banca pública que ya existe en nuestro país pasa por la ordenación y reforma de su estructura, hoy dispersa, y de sus formas operativas y de gestión, así como de la mejora en la profesionalización, gobernanza y supervisión de la entidad/entidades resultantes.