Radiografía de la política defensa de la UE: quién la ha visto y quién la ve

En los últimos dos años largos, la guerra de invasión lanzada por Rusia en Ucrania ha provocado la aceleración y multiplicación de las iniciativas de la Unión Europea (UE) para mejorar la industria de defensa común y la capacidad de los Veintisiete para defenderse y apoyar a Kiev, a la vez. Si el el coronavirus, en términos sanitarios, fue el revulsivo que llevó a una apuesta común de protección, con la compra conjunta de vacunas, primero, y con los fondos anticrisis y la emisión de deuda conjunta, más tarde, esta contienda ha hecho lo propio con la seguridad, poniendo la materia abriendo las agendas, los Consejos europeos, las comparecencias. 

Hasta ahora, la defensa y seguridad comunes seguía tratándose, en gran medida, como apuestas nacionales, particulares, domésticas, con un marco común apenas dibujado, pero las cosas han cambiado y ahora se busca una apuesta común, porque común es la amenaza, empezando por Moscú. 

Además de gastar mejor, gastar juntos y conseguir la participación del capital privado, "la próxima frontera para el gasto en defensa de la UE debe ser la emisión de deuda conjunta, de nuevo, para proporcionar un amplio incentivo político para que los Estados miembros de la UE desfragmenten el mercado de defensa de la UE", defienden los analistas Dylan Macchiarini Crosson y Alessandro Marrone, del Centro de Estudios de Política Europea (CEPS), con sede en Bruselas. 

Entre las iniciativas recientes de la Comisión Europea (CE) ha estado, principalmente, la de alentar a los Estados miembros a transferir equipo militar a Ucrania y mitigar sus preocupaciones sobre la disminución de sus arsenales, que no ha sido pequeña y que preocupaba, sobre todo, a los países vecinos de Ucrania, que han apostado todo su estocaje de tiempos soviéticos, compatibles con el material que gastan los de Volodimir Zelenski. Esto ha sido posible incentivándolos a agregar la demanda de ciertos productos como municiones, aumentar las capacidades de producción en Europa y realizar adquisiciones conjuntas para llenar los vacíos de capacidades.

¿Ha funcionado? "Los resultados han sido mixtos", dicen los dos expertos. "Sin duda, ha sido significativo asignar 17.000 millones de euros en el marco del Fondo Europeo de Paz para reembolsar las transferencias bilaterales de armas. La rápida puesta en marcha de la Ley de Apoyo a la Producción de Municiones (ASAP) ha sido un buen ejemplo de toma rápida de decisiones, pero no ha sido innovadora para la producción industrial en Europa", detallan.

Otras iniciativas se han quedado "rezagadas" o "no han estado a la altura", no obstante. En concreto, en su análisis citan la Ley Europea de Refuerzo de la Industria de Defensa a través de la Ley de Adquisiciones Comunes (EDIRPA), que se lanzó "con un presupuesto de apenas 310 millones de euros durante dos años, con muy poco impacto real en un ámbito de adquisiciones que presenta programas de una magnitud de 12 cifras". Y, además, esta norma, que se supone que iba a ser una "respuesta de emergencia", tardó un año y medio en ver la luz.

"En general, la contratación colaborativa sigue siendo baja y los Estados miembros de la UE prefieren apropiarse de todo lo que esté disponible en el mercado según una lógica de suma cero, y a menudo de proveedores no pertenecientes a la UE", sentencian, una inercia que viene de tiempos pasados y que no casa con esa nueva apuesta común. 

Las cosas podrán cambiar, pese a esos desajustes, porque ahora los socios sí han dibujado una hoja de ruta a más largo plazo: la CE y su Servicio Europeo de Acción Exterior publicaron en marzo su Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS), casi sobre la hora porque se acababa la legislatura. Esta proyección, que escapa del cortoplacismo, "tiene como objetivo remediar estas deficiencias, aprovechar la Brújula Estratégica de 2022 y ayudar a establecer la próxima agenda de la Comisión", que empezará ya a pleno rendimiento en otoño, una vez que se hayan elegido todos los comisarios y eche a andar el nuevo gabinete que, por segunda vez, comandará la alemana Ursula von der Leyen. 

La consolidación...

El italonorteamericano Macchiarini Crosson y el italiano Marrone hablan de "fruta madura" para referirse a lo que tiene que llegar en el nuevo ciclo de cinco años. Ya se han puesto los cimientos y ahora hay que crecer. Y apostar. 

El mandato de la nueva Comisión, sostienen "es una oportunidad para acelerar la implementación de las iniciativas existentes, cumplir con los compromisos EDIS e introducir algunas novedades adaptadas para liberar los recursos necesarios", enfatizan. Una acción que se basa en tres pilares: "la agregación del lado de la demanda, la transformación industrial y las sinergias del lado de la oferta, y la participación de la inversión privada". 

A su entender, debe aplicarse "plenamente" el Programa Europeo de Inversiones en Defensa (EDIP) previsto, que está dotado de 1.500 millones de euros y busca fusionar los incentivos de compra y producción y necesidades, "aumentar la contratación colaborativa e impulsar la capacidad de producción europea".

El costo de las capacidades que se adquirirán según lo planteado en estos dos últimos años "podría reducirse eliminando algunas de las cargas administrativas impuestas a los programas industriales financiados por la UE, como las autorizaciones ex post de transferencia de armas dentro de la UE", menos burocracia para las firmas, más agilidad en los contratos. Todo, en busca de "generar el tipo de consolidación industrial necesaria para crear economías de escala".

En lo referente a la industria, además, España tiene mucho que decir, ya que cuenta con algunas de las firmas de referencia del sector en el continente, algo que la ministra del ramo, Margarita Robles, ha dejado claro en los consejos ministeriales en los que ya se estaba perfilando la apuesta. La patronal del sector (Tedae) ha reportado ventas de esta industria en 2022 por valor de 7.139 millones de euros, un incremento del 13,3% respecto a 2021. Esta subida refleja claramente el cambio de tendencia y la recuperación de la inversión en el mercado nacional.

Defensa cuenta en su catálogo con 544 empresas inscritas y actualizadas, de las cuales 394 facturaron algún producto o servicio en el ámbito de defensa a lo largo de 2021, último año del que se dispone de datos agregados en el Registro de Empresas de la Dirección General de Armamento y Material (DGAM). Las tres empresas más grandes del sector –el grupo Airbus, Navantia e Indra– representan el 70% de las ventas, y las diez primeras acumulan más del 80% de las totales, informa Cinco Días. 

Todo el nuevo entramado, defienden los especialistas, obligará también a cambios en el Banco Europeo de Inversiones -que ahora comanda la española Nadia Calviño- "para favorecer a la industria de defensa y alentar la movilización de capital privado(...). Las pymes innovadoras centradas en tecnologías emergentes y disruptivas también se beneficiarían de una flexibilización administrativa y una inyección de capital privado".

... y las nuevas necesidades

Lo más significativo de toda esta revolución es que los cimientos de una industria de defensa legítima en la UE se basen "en recursos adecuados". "Eso significa que debe avanzar una conversación sobre los eurobonos de defensa", concluye el CEPS. El giro no sólo es en l puramente defensivo, sino también, forzosamente, en lo económico, porque los proyectos no nacen del aire. Y menos estos, tan pesados figurada y no figuradamente. 

El hasta ahora comisario europeo de Mercado Interior, el francés Thierry Breton, ya ha declarado que hacen falta 100.000 millones de euros para una implementación efectiva del Programa Europeo de Inversiones en Defensa. Esta cifra "contrasta marcadamente" con los 8.000 millones de euros asignados actualmente en el marco del fondo defensivo, para varias cosas a la vez. 

El fondo, recuerdan los analistas, ha servido para financiar la investigación y el desarrollo conjuntos, "que debería continuar en el próximo marco financiero plurianual", por lo que no puede sobrecargarse con muchos otros gastos. "Teniendo en cuenta que el desarrollo y la producción de capacidades requieren un orden de magnitud diferente de recursos, 1.500 millones de euros son meros cacahuetes y el presupuesto del EDIP 2.0 debería revisarse a al menos 42.000 millones de euros", denuncian.

Un dato que equivaldría a unos 6.000 millones de euros al año "para cubrir parte de los costes de producción y adquisición conjunta de cuatro o seis programas de desarrollo de capacidades de alto nivel". Esto permitiría a la UE "cofinanciar al menos un proyecto europeo emblemático en cada ámbito operativo físico (terrestre, naval, aéreo y espacial) y iniciativas conjuntas como la defensa aérea y antimisiles integrada", calculan.

En resumen, creen que es hora de que los Estados arrimen en hombro, como lo han hecho en la OTAN ya: 23 de sus 32 Estados miembros cumplen ya los objetivos de gasto en defensa de la Alianza en 2024, igual o superior al 2% de PIB. Muchos de los países que han superado ese umbral son europeos, aunque haya rezagados como España, que está a la cola del gasto en defensa en proporción a su producto interior bruto, con un 1,28%.

Hay que superar esta estatalidad y apostar por la emisión de deuda común, indican. Bonos para defensa. Sí, defensa, quién la ha visto y quién la ve en Europa. "Podrían proporcionar la columna vertebral de las subvenciones a los Estados miembros para reforzar la capacidad de producción de defensa de la Unión si se combinan con incentivos existentes para la investigación y el desarrollo de capacidades conjuntas, producción y adquisiciones", a la vez que se evitaría "la lógica de dos velocidades" que tanto condicionan a la Unión en otros ámbitos. Se superarían, también, las "condicionalidades más débiles" que rodean las propuestas de utilizar el Mecanismo Europeo de Estabilidad (excluyendo a países clave como Polonia, Suecia y Dinamarca) para emitir préstamos a los Estados miembros de la UE para gastos de defensa.

El modelo sería el mismo del empleado en el Fondo de Recuperación y Resiliencia, corazón del programa NextGeneration, el instrumento temporal concebido para impulsar la recuperación de la UE tras la pandemia y constituyenel mayor paquete de estímulo jamás financiado en el club comunitario, con 2.018 billones de euros a precios corrientes para impulsar la economía verde o la resiliencia. Se trata del gran hito económico del pasado mandato de Von der Leyen, que estabilizó los mercados europeos y sostuvo la demanda durante y después de la crisis del covid19. 

"Los eurobonos de defensa son un potencial punto de inflexión para las ambiciones de defensa de la UE debido a la posible velocidad y escala de la movilización de recursos, y la impacto potencial en la desfragmentación del mercado. Y, afortunadamente, el Tribunal Constitucional alemán no debería tener nada que objetar esta vez", detallan los autores del informe.

Según su propuesta, los principales fabricantes de defensa en países "típicamente frugales" como los Países Bajos, Suecia, Dinamarca, Alemania y Finlandia, menos dados a poner dinero sobre la mesa, "seguramente se beneficiarían de objetivos para adquirir conjuntamente de la base industrial de defensa de Europa", lo que puede cambiar su actitud." El préstamo de 50.000 millones de dólares garantizado por los intereses generados por los activos rusos congelados también podría liberarse para que el Fondo Europeo de Paz se centre en las inminentes necesidades del campo de batalla de Ucrania", ahondan.

Por encima de todo, van al meollo del asunto: que el "imperativo estratégico" es "evidente": a su juicio, no protegerse no es una opción. "La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia es una clara amenaza a la seguridad europea y la UE debe explorar todas las vías para financiar su capacidad de disuadir a Rusia de expandir y escalar el conflicto para cumplir plenamente sus compromisos de seguridad conjuntos con Ucrania", pero, claro, "grandes ambiciones conllevan una gran responsabilidad de presentar soluciones ambiciosas y la financiación que conllevan", concluyen. El principio de Peter Parker aplicado a la defensa común. 

Queda por delante una nueva legislatura en la que la materia va a acaparar muchos titulares y debates. Porque la Europa que conocíamos, antes de 2022, es otra. Y no parece que las amenazas vayan a rebajarse.