La orden de detención europea, a debate

La aprobación de la Orden de Detención Europea (European Arrest Warrant, EAW) mediante una Decisión Marco (DM) adoptada por cooperación intergubernamental (DM 2002/584) constituyó, en su momento, hace ya casi 20 años, un verdadero paso de gigante en la construcción europea. Se abrió paso en la resaca global de los atentados terroristas del 11-S como una herramienta de respuesta frente a la criminalidad grave transfronteriza y para achicar espacios de impunidad a quienes eludan su responsabilidad penal por el sencillo truco de traspasar fronteras en busca de jurisdicciones presuntamente favorables a su conveniencia. Fue, además, un paso anticipatorio del Espacio de Libertad. Seguridad y Justicia (ELSJ) que entró en vigor con el Tratado de Lisboa (TL) casi una década después, como genuina expresión de la dimensión política de la UE.

La EAW supera la antigua extradición (que depende de una decisión política, de los Gobiernos nacionales) por un procedimiento puramente judicial, garantista, directamente operativo (sin mediación ni injerencia de los Ejecutivos) y especialmente acelerado en la llamada eurolista de 32 delitos exentos del examen de doble incriminación.

Durante todos estos años ha sido la historia de un éxito: de un total de 150.000 órdenes incoadas entre 2005 y 2016, nada menos que 43.000 han sido completadas satisfactoriamente. Los tiempos de su tramitación se han recortado considerablemente, pasando de los 2 años de media de una extradición sometida al Convenio del Consejo de Europa de 1957 a una media de 40 o 50 días, llegando a prolongarse a 90 si no hay consentimiento a la entrega de la persona justiciable al órgano judicial del Estado requirente por parte del Poder Judicial del Estado requerido.

Tras muchas vicisitudes, el TL está vigente desde diciembre de 2009, actuando desde entonces como síntesis constitucional del Derecho primario de la UE. Sobre su base jurídica, el ELSJ (arts. 67 a 89 TFUE) fundamenta el mandato europeo de cooperación judicial en los principios de confianza mutua y reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales entre Poderes Judiciales de los EE.MM (art. 82). Y completa su lectura el título de Justicia (especialmente su art. 47, con garantías equivalentes a las del art. 24 de la Constitución española) de la Carta Europea de Derechos Fundamentales (CDFUE), vigente simultáneamente y con el “mismo valor jurídico” que el TL.

En la CDFUE se consagran los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad de toda medida que afecte a los derechos fundamentales de la ciudadanía europea y de respeto de su contenido esencial, además del principio de intervención mínima en materia penal.

Pues bien, lo cierto es que desde la DM de EAW adoptada en 2002, la UE pasó de 15 a 28 EE.MM. (regresando, tras el Brexit, a 27). Y la cooperación judicial se ha hecho por ello más compleja. Además, tras la entrada en vigor del TL la UE ha conocido una sucesión de episodios de crisis que es la más grave de su historia: desde la Gran Recesión a la Pandemia de la Covid, pasando por los llamados regímenes iliberales. Como desembocadura, se constata una erosión de la confianza mutua y del reconocimiento entre sistemas judiciales de los EE.MM. Aún peor: se ha producido un deterioro de la sujeción y calidad del Estado de derecho y de sus valores comunes (art. 2 TUE: Rule of Law, Fundamental Rights & Democracy). El resultado es una UE más desigual y donde las confrontaciones políticas e ideológicas entre sus EE.MM. perjudica la voluntad de cooperación judicial contra la criminalidad grave transfronteriza.

Y, sin embargo, con todo, continúan siendo determinantes las reiteradas sentencias del TEDH (Estrasburgo) y del TJUE (Luxemburgo): la EAW es un instrumento normativo y vinculante, cuyas reglas deben ser aplicadas salvo denegación por causas fundadas cuya interpretación ha de ser restrictiva.

Este es el contexto en que el Parlamento Europeo (PE) en la Legislatura 2019/2024, su Comisión de Libertades, Justicia e Interior (LIBE) pone en marcha un Informe de Iniciativa Legislativa para demandar de la Comisión Europea (Comisario de Justicia Didier Reynders, en el control parlamentario previo a su confirmación para su cartera) una actualización y puesta en hora de la EAW que aprenda de las lecciones de estos casi 20 años de experiencia y acometa las mejoras que requieren sus problemas prácticos de aplicación.

Después de un año de trabajos, su debate en el primer Pleno del PE de enero de 2021 ha sido necesario y útil: sirve a su evaluación, pero también a su reimpulso por el PE. La Comisión LIBE ha hecho su trabajo mediante un análisis concienzudo de sus rendimientos y retos que se corresponde de manera coherente con el balance de numerosos estudios académicos y con las aportaciones de think tanks especializados.

Se trata de un INI Report singularmente extenso: consta de Exposición de Motivos, 26 Considerandos y 49 Parágrafos propositivos de medidas para su optimización y perfeccionamiento. Parte de la premisa de la estrecha conexión (en términos de “consistencia”) con las medidas adoptadas para el refuerzo en la UE y sus EE.MM. del Estado de derecho, y con las necesidades de incrementar la formación para la cooperación de los titulares de los Poderes Judiciales (y en su caso de las Fiscalías) que cuenten con plenas garantías de independencia e imparcialidad.

Entre los problemas examinados figuran la necesidad de actualizar el llamado Manual práctico de implementación de la EAW; la oportunidad de reducir las notables divergencias entre los códigos penales y de garantías procesales de los EE.MM. (pese a la creciente legislación de garantías comunes por parte del PE); y acometer las alternativas a la privación de libertad (medidas alternativas a la prisión) y la progresiva mejora de los deficientes sistemas penitenciarios en algunos EE.MM.

Un punto especialmente importante se condensa en el parágrafo 14 de la Resolución: propone ampliar la actual eurolista de delitos exentos de doble tipificación para incluir delitos graves o particularmente sensibles en perspectiva europea como la evasión fiscal, los delitos de odio, los abusos sexuales y la violencia de género, las amenazas graves y con violencia contra el orden público o la integridad constitucional de los EE.MM., así como el genocidio y los crímenes de lesa humanidad. Todo, por descontado, con el ineludible refuerzo de las garantías de asistencia letrada, del derecho a la defensa y a los recursos judiciales contra cualesquiera medidas que se estimen desfavorables a las posiciones jurídicas de las personas investigadas o requeridas de entrega por el Estado requirente.

Se trata, en definitiva, de robustecer la vinculación con los derechos fundamentales y con el marco europeo como contexto jurídico de seguridad, garantismo y coherencia para el relanzamiento de la EAW. Lisbonizando la DM de 2002, un instrumento disponible hace 20 años (pero que ya no existe desde el TL): o, lo que es decir lo mismo, legislando su puesta en hora por el procedimiento legislativo ordinario en que el PE es legislador europeo sobre derechos fundamentales, Derecho penal y Derecho Procesal, entre otras competencias anteriormente reservadas a los EE.MM.

Un relanzamiento, sí, en que se acoten los márgenes para restringir las opciones de una denegación de confianza mutua o de reconocimiento en la cooperación judicial entre EE.MM., que en ningún caso autorice a que el Poder Judicial de un Estado requerido examine con sus propios parámetros la alegada “calidad” de la organización judicial ni las reglas de atribución de competencia jurisdiccional del Poder Judicial de los EE.MM. requirentes.

El primer Pleno de PE de este 2021 aprueba un INI Report de la mayor envergadura y significación para nosotr@s, l@s europe@s: la Comisión Europea debe ahora responder adoptando la consecuente Iniciativa Legislativa: Actualizar la EAW, apostando claramente por un Código Europeo de Cooperación Judicial Penal.