¿Cómo resolver el sudoku de la financiación autonómica?
Más dinero, cantan, más dinero. Las autonomías están descontentas con el actual modelo de financiación autonómica. El Gobierno también se queja y, como no llueve a gusto de nadie, han decidido meterle mano a una estructura ya reformada en 2009 a cuenta de los lamentos de Cataluña en el pasado, porque a la última Conferencia de Presidentes, este martes, la Generalitat ni siquiera asistió.
La cuestión es quizá una de las más gruesas por cuanto, junto a las pensiones, la financiación autonómica sostiene el Estado de bienestar. Las autonomías pagan y gestionan el 80% de los servicios públicos: Sanidad, Educación y protección social.
Una comisión de expertos trabajará durante tres meses en un borrador de reforma. Presidido muy probablemente por el experto de Fedea Ángel de la Fuente -aunque todavía no se le ha cursado invitación, aclara él-, el cónclave de sabios tiene la difícil tarea de convertir el sistema en un mecanismo sostenible e igualitario a la par que sencillo.
Cataluña no está, pero sí se la espera. El presidente del Gobierno ha tendido la mano a Carlos Puigdemont para que la Generalitat, imbuida en su independentismo, se incorpore a estas negociaciones cuando desee, aunque su ausencia "no va a paralizar el debate". Mariano Rajoy dixit.
La solución es ardua porque en su complejidad actual reside su igualdad. No es un trabalenguas. Lo explicamos: desde 2009, el modelo se comporta como un castell en plena Diada, suma pisos y pisos de nuevos mecanismos correctores con el fin de alcanzar un equilibrio financiero entre comunidades autónomas, un guirigay criticado por todo Gobierno regional. También por el central, la reforma fue obra del equipo socialista de José Luis Rodríguez Zapatero. Lo dicho: que no llueve a gusto de nadie.
Desde la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), Ángel de la Fuente, quizá el economista mejor posicionado en financiación autonómica, explica a El Huffington Post, las líneas maestras de su propuesta, matizada por las opiniones los economistas Alain Cuenca, Luis Ángel Hierro, Maite Vilalta y Antoni Zabalza.
Armonización fiscal
Que todos los impuestos sean iguales en todas las comunidades. Acabar con eso del dumping que explicaba ayer en este mismo periódico el compañero Antonio Ruiz Valdivia y que supone que las comunidades mejor financiadas puedan llevar a cabo políticas de reducción fiscal, algo imposible para otras que no cuentan con recursos suficientes.
De la Fuente propone dar a las comunidades la posibilidad de subir, de mutuo acuerdo, sus tramos de IVA y especiales e integrarlos en un fondo básico de financiación que funcionaría como el actual Fondo de Garantía. “Las autonomías tendrían más control sobre sus ingresos”, explica el economista de Fedea, “y la capacidad de negociar de modificar de manera colegiada IVA y especiales, si realmente necesitan esas subidas”. Alain Cuenca, exdirector general de Coordinación Financiera con las Entidades Locales y con las Comunidades Autónomas en el Ministerio de Economía y Hacienda, tiene una alternativa al IVA colegiado: conceder a las comunidades la gestión del 100% del IRPF, la recaudación seguiría correspondiendo al Estado, a cambio de que devuelvan al Estado su tramo del IVA e impuestos especiales.
Esta prerrogativa conlleva un cambio sustancial en el modelo. Los impuestos tienen mala prensa; cuando suben, claro está. La factura en las urnas correría entonces a cargo de las autonomías. “Como no pagas el coste político, no hay freno al deseo de gastar”, atribuye De la Fuente. “Si tienen que ser ellos los que los aumenten y den la cara, subirán solo si lo necesitan de verdad”, apostilla. Ganar el IVA y los especiales sería una bomba recaudatoria, a no despreciar.
Con el batiburrillo actual, se dan hasta 400.000 euros de diferencia a la hora de tributar entre unas y otras autonomías. En Madrid, por ejemplo, un contribuyente con un patrimonio de 15 millones de euros no pagaría nada por el Impuesto de Patrimonio, porque esta autonomía tiene desactivado este tributo, pero la misma persona tendría que abonar 410.655 euros en Extremadura.
Sucesiones y Patrimonio están en el punto de mira de los expertos. La intención es que todos paguemos lo mismo -o casi lo mismo- vivamos donde vivamos. Según el Panorama de fiscalidad autonómica y fiscal del Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF), un contribuyente que herede 800.000 euros pagará más de 160.000 euros en Andalucía o Asturias por el impuesto sobre sucesiones. Madrid es la única comunidad autónoma que tiene subvencionado el impuesto sobre el patrimonio. No se paga nada de nada, lo que Andalucía ha llegado a catalogar de “paraíso fiscal”.
Simplificar
En segundo lugar, simplificar el régimen común (del que se exceptúan País Vasco y Navarra, como modelos particulares). Ángel de la Fuente propone sustituir la actual maraña de fondos (Fondo de Garantía, Fondo de Suficiencia y fondos de Cooperación y Competitividad) por solo dos: el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y otro de nivelación vertical, variable en función de la coyuntura. “Con esta modificación se obtendría un modelo más sencillo y transparente y un reparto de recursos mucho más igualitario y menos arbitrario que el actual que, entre otras propiedades deseables, respetaría el llamado principio de ordinalidad”, aduce. Luis Ángel Hierro, de la Universidad de Sevilla, va más allá y reduce las fuentes a un solo fondo. Si las necesidades de gasto se calculan adecuadamente, dice, ya no hay que preocuparse por la ordinalidad.
PP y PSOE se muestran conformes en aplicar límites a la solidaridad interterritorial. Alemania, por ejemplo, tiene solidaridad entre sus Länder, pero impone un tope: puede haber solidaridad territorial, pero nunca un Estado recibe más dinero que otro que recauda más.
Con toda seguridad, autonomías como Extremadura mostrarán su rechazo a este modelo, de buen funcionamiento en países federales. Con el sistema actual, la región pasa de la posición 14 en capacidad fiscal a ser la tercera mejor financiada.
Madrid es la comunidad con mayor capacidad fiscal y, cuando se aplican los mecanismos de nivelación, cae hasta el undécimo lugar en el ranking de financiación por habitante ajustado. El sistema debe reducir las diferencias entre las comunidades ricas y las pobres, pero no intercambiar sus posiciones, coinciden De la Fuente y Cuenca.
Superar el 'statu quo'
La regla inviolable del statu quo blinda la financiación autonómica de régimen común: ninguna comunidad puede perder recursos. “El problema de mantener esta norma”, explica el economista de la Universidad de Zaragoza Alain Cuenca, “es que las desigualdades en la financiación por habitante se consolidan en cada reforma”. Por eso, Ángel de la Fuente propone hacer una transición suave que corrija las desigualdades.
La propuesta de Ángel de la Fuente pretende igualar en cinco años la financiación por habitante entre todas las autonomías. Una tarea utópica, según Alain Cuenca, porque a nadie le gusta perder dinero. Cinco comunidades mejorarían su financiación por habitante (Madrid, Valencia, Andalucía, Baleares y Murcia), las otras diez del régimen común la verían reducirse. “Se trataría de redistribuir el 2,2% de los recursos, una cantidad aparentemente pequeña”, calcula Cuenca, “pero para las perdedoras significaría un 7,1% menos, y en algunos casos, habría que restar hasta el 23,1%”, precisa, “algo muy poco viable desde un punto de vista político”.
Corresponsabilidad fiscal
“Las autonomías pueden sentarse cómodamente a pedir más dinero sin hacer nada”, apunta De la Fuente. Al no haber corresponsabilidad fiscal, sale muy barato lamentarse. Pero esto no es del todo cierto porque las comunidades sí tienen capacidad para aumentar el IRPF. Es decir, si a una persona se le aplica el 24% de IRPF, el 12% irá para el Estado y el 12% para la comunidad, pero la comunidad puede decidir poner el 13%, por ejemplo. De hecho, algunas comunidades que han aumentado su 50% de IRPF para recaudar más, como Cataluña y Andalucía. Y es por eso que las rentas más altas pagan más impuestos en esas dos comunidades que en el resto de España.
“Hay que darles a las comunidades autónomas una mayor autonomía para controlar sus ingresos pero también exigirles una mayor responsabilidad sobre sus gastos”, alienta De la Fuente. Si necesitan más recursos, deben poder obtenerlos, pero pagando el coste político, insiste.
El exsecretario de Estado de Hacienda y profesor de la Universidad de Valencia Antoni Zabalza propone un nuevo mecanismo de actualización basado en las necesidades (fundamentalmente, en criterios demográficos) y en los costes de provisión de los servicios públicos (en particular, los costes salariales). "Las principales propiedades del nuevo mecanismo es que aísla la evolución de los recursos del ciclo económico y mantiene la equidad horizontal del sistema", explica en respuesta a un cuestionario. Entre 2007 y 2014, la población de las 15 comunidades de régimen común creció un 3,5%, la población protegida un 6,9%, la población mayor de 65 años un 12% y la población menor de 17 años un 6,7%. Utilizando el índice de necesidades del sistema, las necesidades globalmente consideradas crecieron un 6,0%. Frente a ello, los recursos de estas 15comunidades (las que son objeto de la presente reforma) cayeron un 10,6%. Es decir, "el actual mecanismo de actualización, además de no mantener la equidad horizontal, abrió una brecha entre necesidades y recursos de casi 17 puntos de porcentaje", destaca Antoni Zabalza.
El habitante ajustado
No es el título de una novela de ciencia ficción, no. El habitante ajustado es la medida que da a conocer las necesidades de financiación de cada comunidad y en esta se ponderan la población, la población protegida, los menores de 16 años, los mayores de 65 años, la superficie, la dispersión y la insularidad. Aunque para el economista, "este mecanismo no funciona del todo mal", De la Fuente cree que los criterios de distribución y equilibrio de recursos entre comunidades pueden mejorar para asegurar un reparto de la financiación por habitante, ajustado por costes relativos, mucho más igualitario. Maite Vilalta, de la Universidad de Barcelona, cree en cambio que debe admitirse una cierta desigualdad en la financiación autonómica por habitante ajustado.
Gestión tributaria compartida
Desde Fedea apuestan por una administración integrada y compartida entre el Gobierno Central y las comunidades autónomas. Sería lo ideal, a juicio de Ángel de la Fuente. Desde un punto de vista político, “esta opción podría ser también un buen compromiso en el que ni el Gobierno Central ni las comunidades autónomas tendrían el control exclusivo de las llaves de la caja”.
Particularidades
Los tratamientos particulares pueden ser admisibles si no implican privilegios económicos. En el caso del País Vasco y Navarra, no se cuestiona el sistema foral, pero es necesario revisar el cálculo del cupo y la aportación que pagan estos territorios para adecuarlos a las directrices que establece la normativa vigente y para ir acercando gradualmente los resultados de los sistemas foral y común.
Condonar deudas
Comunidades mal financiadas: haberlas, hailas. Mal financiadas, admite Alain Cuenca, “pero también manirrotas”, atribuye. Es el caso de la Valenciana, que en diciembre acusó al Gobierno central de arrastrarla al endeudamiento, hasta acumular una deuda de 14.380 millones solo en el periodo 2002-2015. Ximo Puig, presidente de la Generalitat, insiste en la quita. Quítame la deuda, que es tuya.
